II SA/Gd 2597/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski, Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Małgorzata Kuba, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2002 Nr [[...]] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej, orzeczenia technicznego oraz projektu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę Decyzją z dnia 10 kwietnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 62 ust. 3, art. 81 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) nakazał K. S. przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego pomieszczeń baru [...] w S. W uzasadnieniu organ wskazał m. in. na fakt, iż przedmiotowy lokal uprzednio był użytkowany jako sklep rybny. Postanowieniem z dnia 29 maja 2001 r. powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 oraz art. 123 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie przez skarżącego robót budowlanych związanych z przebudową i remontem pomieszczeń baru [...] w S. Decyzją z dnia 6 lipca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 83, art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, nakazał skarżącemu K. S. dostarczyć dokumentację projektu robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia pomieszczeń baru [[...]] w S. do właściwego stanu i ukończenia budowy. Organ w uzasadnieniu powołał się na przeprowadzoną w czerwcu 2001 r. ekspertyzę, z której wynika, że aby spełnić wymagane prawem warunki, przedmiotowy lokal powinien być przebudowany, ponieważ nie spełnia wymagań przepisów prawa dotyczących użytkowania pomieszczeń z przeznaczeniem na działalność gastronomiczną. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił ją decyzją z dnia 24 grudnia 2001r. w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy lokal użytkowany był do 1991r. jako sklep rybny. Ani z akt, ani z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy jego adaptacja na bar nastąpiła po uzyskaniu stosownej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, czy też nie. Ponadto wątpliwości co do legalności dokonania adaptacji sklepu rybnego na bar budzi treść opinii technicznej sporządzonej w czerwcu 2001 r. przez rzeczoznawcę budowlanego, z której wynika, że pomieszczenia przedmiotowego lokalu nie spełniają wymogów wynikających z obowiązujących przepisów i w związku z tym lokal ten winien być przebudowany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 lutego 2002 r. nr [[...]] powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3, art. 81 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm.) i na rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. nr 10 poz. 47) (bez podania paragrafu) po ponownym rozpatrzeniu sprawy prowadzonej z wniosku Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. B., nakazał skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą w lokalu użytkowym przy ulicy B. w S., dostarczenie w terminie do 30 kwietnia 2002r. następujących dokumentów: 1. inwentaryzacji budowlanej w części budynku dotyczących użytkowania jako Bar [[...]] 2. orzeczenia technicznego dotyczącego wszystkich robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania oraz ich wpływ na cały budynek 3. projektu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem 4. przedłożenia zgody zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ulicy B. Uzasadniając organ stwierdził, że oględziny przeprowadzone dnia 29 maja 2001r. wykazały, iż K. S. rozpoczął wykonywanie robót budowlanych związanych z przebudową i remontem pomieszczeń baru [[...]] znajdującego się w budynku przy ulicy B. w S. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Mimo postanowienia z dnia 30 maja 2001 r. organu pierwszej instancji nadzoru budowlanego o wstrzymaniu robót roboty budowlane były kontynuowane. Oględziny z dnia 28 grudnia 2001 r. przeprowadzone na wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej wykazały, że roboty w dalszym ciągu były kontynuowane. Wspólnota wskazała na zagruzowanie kominów, wykucie wnęki w ścianie nośnej we wnętrzu lokalu, wykonanie toalety w poziomie antresoli po przebiciu się przez ścianę nośną i zniszczeniu przewodów kominowych. Ponieważ organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji postanowieniem z dnia 30 maja 2001 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową i remontem pomieszczeń baru [[...]], w oparciu o art.51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego nakłada się na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie w wyznaczonym terminie . W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie oraz oświadczył, że w maju 2001 r. rozpoczął remont pomieszczeń Baru [[...]] w S., polegający na wymianie i uzupełnieniu okładzin ściennych i posadzek oraz gipsowych ścianek działowych wysokości 2,2 m. Zakres robót budowlanych nie wykroczył, jak podnosi skarżący, poza zwyczajowo rozumiany remont obiektu budowlanego. Ze względu na nadmierną wysokość pomieszczenia zaplecza bufetu jego wysokość obniżono konstrukcją nośną, analogiczną do antresoli, o wysokości równej wysokości antresoli, tj. płytkami GKF 12,5 m. Po zakończeniu remontu, spełniając określone warunki, Powiatowy Inspektor Sanitarny odebrał lokal, w związku z czym, zdaniem skarżącego, nie zachodzi konieczność orzeczenia technicznego przez rzeczoznawcę budowlanego w rozumieniu powołanego rozporządzenia w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach (...). Ponadto skarżący podał, że zarówno przed, jak i po remoncie baru, nadal jest on lokalem gastronomicznym, zatem nie uległa zmianie jego funkcja podstawowa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia 10 lipca 2002 r. nr [[...]] powołując się na art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania określonych w niej czynności, a uchylił ją w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych czynności i ustalił nowy termin wykonania do dnia 30 września 2002 r. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, wskazując termin wykonania tych czynności. Ustalony przy udziale strony zakres wykonywanych robót (przedłużenie stropu antresoli nad zapleczem kuchennym, ustawienie dodatkowych ścianek działowych oraz prace związane ze zmianą przeznaczenia niektórych pomieszczeń) wymagał pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę oraz samowolna zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury wynikającej z art. 50 i 51 w związku z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego. Z uzyskanych informacji organu pierwszej instancji wynika, że roboty budowlane są kontynuowane – zakończone zostały tylko niektóre etapy tych robót. Protokół z kontroli sanitarnej Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 21 marca 2002 r. zawiera uwagi i zalecenia, a więc nie stanowi – zdaniem organu odwoławczego - dokumentu stwierdzającego odbiór lokalu gastronomicznego. Wskazana w odwołaniu opinia rzeczoznawcy nie może być uwzględniona jako wykonanie obowiązku nałożonego decyzją, gdyż mimo nakazu wstrzymania robót, były one kontynuowane po opracowaniu orzeczenia, a więc stan części budynku uległ zmianie. W skardze na powyższą decyzję K. S. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz wstrzymanie ich wykonania. Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Skarżący wyjaśnił, że dokonał przedłużenia istniejącej już antresoli zanim organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, lecz następnie przywrócił stan poprzedni. Wcześniej natomiast ten sam organ zobowiązał skarżącego do złożenia ekspertyzy stanu technicznego baru [[...]], co skarżący wykonał i zaniechał prowadzenia wszelkich prac budowlanych. W związku z powyższym skarżący podważa zasadność wydania zaskarżonych decyzji, które są sprzeczne z istniejącym stanem faktycznym. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Organ stwierdził, że antresola nie została przywrócona do stanu poprzedniego, co wynika z protokołu oględzin i opinii technicznej przywołanej przez skarżącego. Ponadto organ nadzoru nakazał wykonanie ekspertyzy technicznej w trybie art. 62 ust. 3 prawa budowlanego – przed przystąpieniem do samowolnego wykonywania robót, które było powodem wszczęcia postępowania na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu jaki prowadzi do uwzględnienia skargi. Stosownie bowiem do art. 50 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, co miało miejsce Nadto organ w decyzji wskazał także, że skarżący nie legitymuje się pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania sklepu rybnego na lokal użytkowy. Ta zmiana miała miejsce pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. jednakże postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a zatem stosuje się prawo budowlane z 1994 r. Organ administracji publicznej nakazał zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego do wykonania określonych czynności by mógł wydać zezwolenie na użytkowanie lokalu czyli doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie. Zmiana użytkowania lokalu ze sklepu rybnego na gastronomiczny, a nadto podjecie robót bez wymaganego pozwolenia nakłada na organ administracji publicznej podjęcie czynności w sposób konieczny. Nie ma więc znaczenia to, że skarżący rzekomo zrezygnował z prac w lokalu gastronomicznym, skoro nie wykazał by użytkowany przez niego lokal spełniał wymogi prawem przewidziane. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 29 maja 2001 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone w barze [[...]] bez wymaganego pozwolenia, po czym dnia 6 lipca 2001 r. wydał przewidzianą w art. 51 ust. 1 decyzję, uchyloną jednak przez organ odwoławczy. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącemu wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skoro należało stwierdzić, że organ stwierdzając samowolę budowlaną zobligowany jest do wydania decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 zależnie od rodzaju podstawy wstrzymania robót budowlanych, to organ nadzoru budowlanego zaskarżoną decyzję wydał zgodnie z prawem, gdyż istniały przesłanki do jej wydania. Należy jednak zaznaczyć, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, orzecznictwo wskazywało, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nie może ograniczać się do nakazania przedstawienia określonej dokumentacji; musiała ona wskazywać także konkretnie czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99, niepublikowany). Zaskarżona decyzja nie zawiera takich wskazań, poza żądaniem przedłożenia zgody zarządu wspólnoty mieszkaniowej, co w ocenie Sądu nie stanowi jednak naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu pierwszej instancji a w konsekwencji z zarzutami skarżącego skoro się nie uwzględnia samowoli w zmianie użytkowania sklepu rybnego na lokal gastronomiczny. Lokale te są bowiem przeznaczone do innych celów i muszą być inaczej wyposażone (chociażby sanitariaty). Stąd też okoliczność zmiany sklepu rybnego na lokal gastronomiczny jest punktem wyjścia w tej sprawie. Skarżący nadto nie wykazał, ze jest uprawniony do jakichkolwiek robót skoro, nie przedstawił zgody pozostałych współwłaścicieli a w sądzie powszechnym jego powództwo oddalono. Bezzasadne jest twierdzenie skargi, że opinia rzeczoznawcy budowlanego z czerwca 2001 r. powinna być uznana za realizację wymogu zawartego w decyzji z dnia 6 lipca 2001r., ponieważ oględziny przeprowadzone w przedmiotowym lokalu w dniach 12 czerwca 2001r. i 24 grudnia 2001r. wykazały, że roboty budowlane były kontynuowane także po jej przedłożeniu. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.