II SA/Gd 266/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 15 września 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 22 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 5, art. 64 a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) oraz Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 27 sierpnia 2009 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego na II kwartał 2009 r. (Dz. Urz. GUS z 2009 r., nr 8, poz. 56), postanowieniem z dnia 23 listopada 2009 r. Nr PINB.7141-3/6/05/09/AL, nałożył na L. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 75 929 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku rozbiórki wybudowanej na działce nr 867 w C. parterowej części budynku mieszkalno – usługowego o wymiarach zabudowy wynoszących 9,0 m x 2,0 m usytuowanego w odległości od 0,8 m do 4,0 m od granicy z działką nr 89/1 w C. oraz ścian zewnętrznych o wysokości 1,5 m i długości 32 m na poddaszu budynku wraz z żelbetowym wieńcem oraz murłatą. Na opisane postanowienie PINB L. K. złożył zażalenie, wskazując, iż nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. W treści zażalenia powołał argumenty odnoszące się do zasadności i prawidłowości decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 lutego 2010 r. Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości grzywny i postanowił nałożyć na L. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 73 201 zł oraz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałej części. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia 2 listopada 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał L. K. rozbiórkę wybudowanej na działce nr 867 w C. parterowej części budynku mieszkalno – usługowego o wymiarach zabudowy wynoszących 9,0 m x 2,0 m usytuowanego w odległości od 0,8 m do 4,0 m od granicy z działką nr 89/1 w C. oraz ścian zewnętrznych o wysokości 1,5 m i długości 32 m – pomurowanych w 2005 r., na poddaszu budynku wraz z żelbetowym wieńcem oraz murłatą. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 listopada 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2008 r. w sprawie sygn. akt [...] odrzucił skargę L. K.na decyzję organu II instancji z dnia 15 listopada 2007 r. W związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku rozbiórki wykonanej samowolnie części obiektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 8 kwietnia 2009 r. nr [...] przesłał L. K. upomnienie, które zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 15 kwietnia 2009 r. W dniu 21 września 2009 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy Nr [...]., który doręczony został zobowiązanemu w dniu 24 września 2009 r. Następnie wobec dalszego niewykonywania nakazu PINB postanowieniem z dnia 23 listopada 2009 r. Nr [...] nałożył na L. K., zgodnie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 75 929 zł. Organ wskazał, że zgodnie z art. 121 § 5 tej ustawy wysokość grzywny, o której mowa w § 4 stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Organ I instancji ustalając wysokość grzywny wskazał, że powierzchnia nadbudowy (78,75 m2) oraz dobudowy (18 m2) wynosi łącznie 96,75 m2. Iloczyn 96,75 m2 x 1/5 x 3 924 zł (cena powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego obowiązująca w II kwartale 2009 r.) stanowi kwotę 75 929 zł. Jednakże w dniu 30 listopada 2009 r. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego w Komunikacie z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz. Urz. GUS Nr 11, poz. 71) określił cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2009 r. - wynoszącą 3 783 zł, czyli niższą niż w II kwartale 2009 r. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że prawidłowym jest naliczenie wysokości grzywny w oparciu o nowy wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wysokość tak obliczona wysokość grzywny wynosi (96,75 m2 x 1/5 x 3 783 zł) 73 201 zł. Organ odwoławczy stwierdził również, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wymaga uzupełnienia w trybie przepisów art. 136 kpa. Odnosząc się zarzutów zażalenia wyjaśnił, że celem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania nakazu rozbiórki, a najmniej dokuczliwym środkiem przymusu, który organ może zastosować na etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest nałożenie grzywny. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. Grzywna nie jest karą, a z uwagi na specyficzny charakter polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi ona środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanego. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego L. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący zarzucił, iż postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa i interesu prawnego. Kara grzywny została nałożona bez przeprowadzenia ustaleń faktycznych co do toku robót i poszczególnych etapów budowy, aby można było ustalić, które roboty powstały przed, a które po tym terminie i w związku z tym wymierzyć odpowiednią wysokość kary grzywny. Skarżący podnosi, że w niniejszej sprawie nieustalono terminu powstania przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie określono etapów budowy, aby można było precyzyjnie określić, których robót może dotyczyć rozbiórka, a tym samym kara grzywny. Ponadto skarżący podnosi, iż nie ustalono, czy wykonane roboty były uzasadnione zabezpieczeniem terenu budowy i obiektu przed szkodliwymi warunkami atmosferycznymi – zgodnie z pkt 4 postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych z dnia 26 sierpnia 2005 r. i zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., w którym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy. Skarżący wskazuje również, iż decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana w oparciu wyłącznie o dziennik budowy, podczas gdy kierownik budowy nie jest organem państwowym, a dziennik budowy nie jest dokumentem urzędowym, o jakim mowa w art. 76 § 1 kpa. Dodatkowo skarżący zarzuca organowi naruszenie art. 77 i art. 78 kpa poprzez nieprzesłuchanie kierownika budowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrolując zatem legalność zaskarżonego postanowienia orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa przez rozstrzygający sprawę organ, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo został przez organy ustalony stan faktyczny, z którego wynika bezspornie, iż organ egzekucyjny (PINB) doręczył L.K. w dniu 15 kwietnia 2009 r. upomnienie, a następnie wystawił w dniu 21 września 2009 r. tytuł wykonawczy Nr [...]., doręczony zobowiązanemu w dniu 24 września 2009 r., (vide: k. 80-81 akt administracyjnych I instancji). Pozostaje także poza sporem, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia 15 listopada 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2005 r. Nr [...], nakazującą L. K. rozbiórkę wybudowanej na działce nr 867 w C. parterowej części budynku mieszkalno – usługowego o wymiarach zabudowy wynoszących 9,0 m x 2,0 m, usytuowanego w odległości od 0,8 m do 4,0 m od granicy z działką nr 89/1 w C. oraz ścian zewnętrznych o wysokości 1,5 m i długości 32 m – pomurowanych w 2005 r., na poddaszu budynku wraz z żelbetowym wieńcem oraz murłatą. Decyzja WINB z dnia 15 listopada 2007 r. stałą się prawomocna, na skutek odrzucenia skargi L. K.na tę decyzję przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2008 r. w sprawie sygn. akt [...] (vide: decyzja i fotokopia postanowienia k. 72 i 77 akt administracyjnych I instancji). Egzekucję administracyjną można wszcząć, jeżeli wierzyciel (w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji, art. 5 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 tej ustawy). Niewykonanie dobrowolne obowiązku uprawnia następnie organ egzekucyjny do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 26 § 4 ustawy), co do którego w rozpoznawanej sprawie zobowiązany nie wniósł zarzutu. Tym samym w świetle ustaleń prawidłowości postępowania zasadność prowadzenia egzekucji przeciwko skarżącemu jako podmiotowi zobowiązanemu do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym nie może budzić wątpliwości. Tak więc organ egzekucyjny uprawniony był do zastosowania przedmiotowego środka egzekucyjnego, albowiem w przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym, jakim jest nakaz rozbiórki, stosownie do treści art. 1a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, występuje możliwość zastosowania tylko dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Kolejną podstawę prawną rozstrzygnięć stanowiły w szczególności postanowienia art. 119 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), które w dacie zaskarżonej decyzji stanowiły co następuje: Art. 119 § 1. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Art. 121 § 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Art. 121 § 5. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W kontrolowanej sprawie obowiązek przymusowej rozbiórki, jak wynika z treści tytułu egzekucyjnego - decyzji o rozbiórce, dotyczy nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego oraz dobudowy, a więc części budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Powierzchnia zabudowy, o której mowa w przytoczonym wyżej art. 121 § 5, wyliczona została przez organ prawidłowo, wynika bowiem z treści tytułu egzekucyjnego oraz ustaleń co do wymiaru części obiektu podlegających rozbiórce (vide: k. 35, 39, 53 akt administracyjnych I instancji). Zatem wyliczona przez organ powierzchnia zabudowy części dobudowanej budynku wynosi 18 m2 (9m x 2m), a części nadbudowanej - 78,75 m2, razem 96,75 m2. Zasadnie również, skoro na etapie postępowania odwoławczego zmienił się, na korzyść strony, wskaźnik wymieniony w art. 121 § 5 ustawy, organ II instancji uwzględnił dla ustalenia wysokości grzywny cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2009 r. wskazaną w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz. Urz. GUS z dnia 30 listopada 2009 r., Nr 11, poz. 71) i wynoszącą 3 783 zł. Uzasadniało to zastosowanie w II instancji orzeczenia reformatoryjnego. W przedstawionym wyżej zakresie Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia prawa. Uzasadniając wybór środka egzekucyjnego organ egzekucyjny wskazał również, z jakich przyczyn zastosowany środek uznał za najmniej dolegliwy. Trafne i uzasadnione okolicznościami sprawy są twierdzenia organu co do tego, że obowiązek zastosowania takiej dolegliwości ma służyć realizacji nałożonego obowiązku, z zaprzestaniem jego stosowania, gdy obowiązek zostanie spełniony. Trafnie także organ analizuje i ocenia, że w stosunku do innego przewidzianego w ustawie środka egzekucyjnego dla egzekucji świadczeń niepieniężnych (art. 1a pkt 12 lit. b ustawy) – wykonania zastępczego, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym, a to z zarówno z uwagi na mniejsze koszty dla zobowiązanego, jak również ze względu na charakter tej grzywny, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 tej ustawy) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine powołanej ustawy) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1257/09, dostępny w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo również organ II instancji ocenił, że stosuje środek egzekucyjny z istoty swojej przymuszający a nie zaspokajający, nie mający charakteru sankcji karnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 49/06, Baza orzeczeń LEX nr 355305). W ocenie Sądu organ należycie umotywował swoje stanowisko, przez co skarżone postanowienie nie narusza zasad postępowania egzekucyjnego ani przepisów postępowania administracyjnego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nieistotne są zarzuty podnoszone w skardze a odnoszące się do podstaw do wydania nakazu rozbiórki i kwestionujące prawidłowość postępowania organów nadzoru budowlanego w postępowaniu zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją PWINB z dnia 15 listopada 2007 r. Nr WOP/ZOA/7144/786/05/HB. Decyzje rozbiórkowe, które skarżący kwestionuje stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 76 § 1, art. 77 i art. 78 kpa oraz art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nie mogą być obecnie przedmiotem kontroli sądu wobec prawomocnego odrzucenia skargi L. K. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 163/08, a także jednoznacznego brzmienia art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według tego przepisu organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz sam tytuł wykonawczy pod względem formalnym, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2000 r., sygn. akt III SA/1902/99, z dnia 23 marca 2001 r., sygn. akt III SA/338/00, Baza orzeczeń LEX nr 47235, 79249). Tak więc zarzuty naruszeń wskazanych w skardze nie dotyczą postępowania przed organem egzekucyjnym, nawet w takiej sytuacji, gdy organ ten jest jednocześnie wierzycielem i egzekwuje swoje własne decyzje. Z kolei Sąd kierować się musi regułą wynikająca z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), na podstawie której sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Granice te zakreśla istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 672/09, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy przedmiotu w zakresie postępowania egzekucyjnego, Sąd zatem również nie bada zasadności i prawidłowości tytułu egzekucyjnego (decyzji nakazującej rozbiórkę). Sąd na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. oddalił jako bezpodstawny wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o rozbiórce. Stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowo-administracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania wznowieniowego w stosunku do decyzji o rozbiórce nie stanowi przesłanki prejudycjalnej, Sąd kontroluje zaskarżone postanowienie według stanu faktycznego i prawnego z daty rozstrzygnięcia, a w tej dacie tytuł egzekucyjny niewątpliwie pozostawał w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 wskazanej wyżej ustawy orzekł jak w sentencji.