II SA/Gd 267/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. G. i K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Skarżący M. i K. G. wnieśli skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 stycznia 2007 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 listopada 2006 r. o wymierzeniu skarżącym kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z akt oraz twierdzeń stron wynika następujący istotny stan faktyczny sprawy. Postanowieniem z 20 listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wymierzył skarżącym karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania stacji paliw wybudowanej na działce nr [...] przy ul. M. w S. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że w dniu 18 października 2006 r. przeprowadzono oględziny stacji paliw, w trakcie których stwierdzono, że była ona użytkowana, gdyż tankowano na niej paliwo. W uzasadnieniu tym wskazano, że stacja paliw została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z 24 lutego 2003 r., w którym nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, że jest użytkowana od marca 2003 r. oraz że inwestor nie wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Opisano też poszczególne obiekty, z których się składa, wskazując ich parametry i zaliczając ją do XX kategorii obiektów budowlanych wymienionych w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając sposób obliczenia wysokości kary wskazano, że zastosowano stawkę w wysokości 500 zł, współczynnik kategorii obiektu 15,0 oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego 1,0. W zażaleniu od tego postanowienia zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że skarżący nie posiadają pełnej dokumentacji stanowiącej podstawę do uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz że nie złożyli wniosku i nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie. Uzasadniając ten zarzut podali, że po wybudowaniu stacji paliw uzyskali pozytywną opinię Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej, Inspekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto twierdzili, że dziennik budowy był prawidłowo prowadzony, a kierownik budowy zaakceptował wszystkie prace oraz potwierdził, że zostały wykonane zgodnie z projektem. W końcu podnieśli, że złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i decyzja w tej sprawie była wydana w chwili podjęcia postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Rozpoznając zażalenie skarżących Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 4 stycznia 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 stycznia 2007 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i wnioski organu pierwszej instancji, przy czym zaznaczył, że ustaleń faktycznych dokonano na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 18 października 2006 r. z udziałem skarżących, co zostało udokumentowane podpisanym przez nich protokołem i trzema zdjęciami. W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie ich o zebraniu materiału dowodowego i uniemożliwienie w ten sposób wypowiedzenia się co do tego materiału i zgłoszenia wniosków dowodowych przed wydaniem postanowienia, art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 marca 2003 r., czyli w dniu rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego, poprzez niezastosowanie kary względniejszej wobec skarżących, art. 7 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw poprzez uznanie wbrew treści tego przepisu, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę (czyli tak jak w przypadku skarżących) stosuje się przepisy o złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie, art. 4 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane przez bezpodstawne uznanie, że w stosunku do skarżących stosuje się art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem przepisów dotyczących obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a tym samym przepisów karnych, nie stosuje się, art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie znajdującej oparcia w przepisach prawa obowiązującego w chwili naruszenia prawa i zastosowanie surowszych przepisów z chwili orzekania oraz art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu skarżących oraz społecznego, w szczególności nieuwzględnienie, że w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stan uznany za niezgodny z prawem został konwalidowany przez decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wyrokiem z 18 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 153/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 stycznia 2007 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 listopada 2006 r. Sąd przyjął za prawidłowe ustalenie organów administracji, że skarżący do użytkowania stacji paliw przystąpili w marcu 2003 r. oraz że w decyzji o pozwoleniu na budowę tej stacji nałożono na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W związku z tym Sąd uznał, że skarżący naruszyli przepisy prawa obowiązujące w czasie rozpoczęcia użytkowania stacji pali, czyli w marcu 2003 r., a w szczególności art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego. Ten przepis zatem, zdaniem Sądu winien mieć zastosowanie, a nie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który wówczas nie obowiązywał. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, którą znowelizowano art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f Prawa budowlanego, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu z tego przepisu wynikało, że ustawodawca zdecydował o niekaraniu według nowych zasad osób, które przystąpiły do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów przed 31 grudnia 2004 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjna uwzględnił i wyrokiem z 28 stycznia 2010 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 1045/09 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd drugiej instancji uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 2 ust. 1 i 4 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 57 ust. 7 i art. 4 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane należy odczytywać w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2005 r. organ nadzoru budowlanego wymierza na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, także w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 31 maja 2004 r. Sąd ten wskazał, że art. 4 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. stworzył możliwość "zalegalizowania" przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 31 maja 2004 r. Mianowicie do 1 stycznia 2005 r. inwestorzy mieli czas, aby "konwalidować" przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast od tego dnia organ nadzoru budowlanego może wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nadesłanie akt sprawy z wniosku skarżących o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji pali, której dotyczy sprawa. Z nadesłanych akt wynikało, że skarżący z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw wystąpili w dniu 23 listopada 2006 r. i decyzję o pozwoleniu na użytkowania wydano im w dniu 28 listopada 2006 r. Rozpoznając w tych okolicznościach sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w rozpoznawanej sprawie, że niezależnie od tego czy obiekt budowlany został wybudowany przed 31 maja 2004 r. organ nadzoru budowlanego może wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że inwestorzy mieli możliwość dostosowania się do zmienionego stanu prawnego. Wynika to z tego, że art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu przewidującym karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych, zaczął obowiązywać, jak wynika z art. 4 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888 ze zm.), w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 31 maja 2004 r., dopiero od 1 stycznia 2005 r., a nie jak pozostałe przepisy ustawy zmieniającej od 31 maja 2004 r. Mechanizm dostosowania się do nowych przepisów przez inwestorów, którzy budowę ukończyli przed 31 maja 2004 r. i przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego, polega na tym więc, że do 1 stycznia 2005 r., mieli czas, aby zakończyć budowę w sposób prawem przewidziany, a więc poprzez zgłoszenie zakończenia robót budowlanych (art. 54 Prawa budowlanego) albo poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). W związku z tym istotne okazało się w rozpoznawanej sprawie czy skarżący wystąpili do 1 stycznia 2005 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organy administracji ustaliły, że nie występowali o pozwolenie na użytkowanie. Z kolei skarżący twierdzili, nie potwierdzając tego w żaden sposób, że wystąpili o pozwolenie na użytkowanie i je uzyskali. W związku z tym Sąd tę sprawę wyjaśnił i na podstawie akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalił, że skarżący wystąpili o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji paliw, ale po 1 stycznia 2005 r., mianowicie 23 listopada 2006 r. Ustalenie organów administracji okazało się zatem trafne. Wystąpienie o pozwolenie na użytkowanie dopiero 23 listopada 2006 r. nie powoduje, w świetle dokonanej wykładni przepisów prawa, że wobec skarżących nie może mieć zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu przewidującym karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych. Dalej należy zwrócić uwagę, że skarżący nie kwestionowali poczynionego przez organy administracji ustalenia, iż do użytkowania obiektu budowlanego (stacji paliw) przystąpili w marcu 2003 r. Wręcz przeciwnie skarżący okoliczność tę wprost przyznają poprzez sformułowanie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego. Piszą bowiem, że przepis ten naruszono w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 marca 2003 r., "a zatem w dacie rozpoczęcia użytkowania obiektu". Niezależnie od tego należy wskazać, że z protokołu oględzin (protokołu kontroli) z dnia 18 października 2006 r., na który powołały się organy administracji, i który został podpisany przez skarżących, wynika, że w chwili tej kontroli stacja paliw była użytkowana. Już to wystarczy do wymierzenia skarżącym kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, skoro o pozwolenie na użytkowanie wystąpili po tej kontroli (23 listopada 2006 r.). Trafne jest też ustalenie organów administracji, że skarżący w decyzji po pozwoleniu na budowę z 24 lutego 2003 r. zostali zobowiązani do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Trafność tego ustalenia potwierdza znajdująca się w aktach kopia decyzji. To wszystko prowadzi do wniosku, że wymierzenie skarżącym opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego było zgodne z prawem. Art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skarżący zaś przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego. Przepis ten w czasie, w którym toczyła się sprawa dotycząca rozpoczęcia i zakończenia budowy stacji paliw wybudowanej przez skarżących ulegał zmianie. Jednakże za każdym razem zobowiązywał skarżących do prawnego zakończenia zrealizowanej przez nich inwestycji poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Od wejścia w życie Prawa budowlanego (1 stycznia 1995 r.) do 31 maja 2004 r. przepis ten przewidywał, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie m.in. wtedy, gdy właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę. Od 31 maja 2004 r. przepis ten przewiduje, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie m.in. wtedy, gdy na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na użytkowanie i jest on zaliczony do kategorii XX, o której mowa w załączniku do prawa budowlanego. Kategoria ta obejmuje zaś, bez żadnego rozróżnienia, stacje paliw. Skarżący mieli zatem przed przystąpieniem do użytkowania (a nie po tym zdarzeniu) obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zarówno dlatego, że nałożono na nich taki obowiązek w pozwoleniu na budowę, jak i dlatego że wybudowali na podstawie pozwolenia na budowę stację paliw, czyli obiekt budowlany zaliczony do XX kategorii, przy czym, kierując się wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne (np. wyrok NSA z 26 września 2008 r. w sprawie II OSK 1096/07, opublikowany w zbiorze urzędowym ONSAiWSA nr 5 z 2009 r., poz. 92), należy przyjąć, iż decydujące znaczenie miał w rozpoznawanej sprawie fakt, iż obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Oceny o zgodnym z prawem nałożeniu na skarżących kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie podważają zarzuty skargi. Niezasadność zarzutów dotyczących kwestii intertemporalnych (zarzuty naruszenia art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego, art. 4 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, art. 6 i art. 7 k.p.a.) wynika już z wykładni prawa dokonanej w rozpoznawanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw polega na nieporozumieniu wynikającym z błędnego odczytania powołanego przepisu. Przepis ten stanowi, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Dotyczy więc obowiązkowej kontroli po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a nie samego wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Inaczej mówiąc nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. Z kolei zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest niezasadny, gdyż z akt sprawy wynika, że 31 października 2006 r. doręczono skarżącym pismo z 27 października 2006 r. informujące o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości składania uwag i wniosków oraz, że w dniu 7 listopada 2006 r. skarżąca stawiła się w Urzędzie, gdzie udostępniono jej akta, co zostało udokumentowane podpisanym przez nią protokołem. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę skarżących oddalił.