II SA/Gd 27/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Wojewody z dnia 14 marca 2014 r. nr [....] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 14 marca 2014 r., [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 listopada 2013 r. odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 marca 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany, projekt zagospodarowania całości inwestycji - Osiedla Mieszkaniowego przy ul. M. w G. i udzielającej A. pozwolenia na budowę wewnętrznego układu drogowego z miejscami postojowymi, sieci i przyłącza wodociągowego, sieci i przyłącza kanalizacji sanitarnej, sieci i kanalizacji deszczowej, sieci oświetlenia terenu, murów oporowych oraz małej architektury na działkach nr [...]-[...] przy ul. M. w G., przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27.05.2011 r. na B. Zaskarżona decyzja podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych: Prezydent Miasta decyzją z dnia 11.marca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany zagospodarowania Osiedla Mieszkaniowego przy ul. M. w G. i udzielił inwestorowi A. pozwolenia na budowę wewnętrznego układu drogowego z miejscami postojowymi, sieci i przyłącza wodociągowego, sieci i przyłącza kanalizacji sanitarnej, sieci i kanalizacji deszczowej, sieci oświetlenia terenu, murów oporowych oraz małej architektury na działkach nr [...]-[...]przy ul. M. w G., przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27.05.2011 r. na B. W stosunku do powyższej decyzji w dniu 25 kwietnia 2012 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł sprzeciw, podnosząc nową, nieznaną w postępowaniu pierwotnym okoliczność, dotyczącą rozbieżności pomiędzy mapą do celów projektowych użytą w projekcie, a rzeczywistym ukształtowaniem terenu inwestycji, czego konsekwencją było naruszenie postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 21 maja 2012r. wznowił postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia 13 listopada 2013 r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 11 marca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany, projekt zagospodarowania całości inwestycji - Osiedla Mieszkaniowego przy ul. M. w G. i udzielającej A. pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że badając podnoszoną przesłankę wznowienia postępowania stwierdzono jednoznacznie, że zatwierdzony niniejszą decyzją projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji został sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazano, że obowiązujący w dniu wydania przedmiotowej decyzji przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z dnia 10 lipca 2003 r. nr 120 poz. 1133 ze zm.), stanowił, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10. Zatwierdzony przedmiotową decyzją projekt spełnia wymóg tego przepisu. Zgodnie ze znajdującym się na projekcie zagospodarowania tej inwestycji oznaczeniem Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego Referatu Zasobu Geodezyjnego mapa ta została przyjęta do zasobu w dniu 3 stycznia 2011 r. i zaewidencjonowana pod nr [...] w dniu 5 stycznia 2011 r. Powyższe potwierdza również znajdujące się w aktach sprawy pismo Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego z dnia 27.07.2011 r. W piśmie tym stwierdzono także, że przedmiotowa mapa do celów projektowych sporządzona została przez uprawnionego geodetę oraz, że spełnia ona obowiązujące standardy z zakresu geodezji i kartografii. Wskazana mapa do celów projektowych nie została wyłączona z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor przedłożył poprawnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnionych projektantów wraz z wymaganymi uzgodnieniami, informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczeniami potwierdzającymi wpis projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Zatem stosownie do ustaleń przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wydano w sposób właściwy pozwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i przeanalizowaniu akt sprawy oraz dostępnych dokumentów nie stwierdził zaistnienia przesłanki wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, skutkującej koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej podnosząc, iż organ I instancji wypaczył istotę jego sprzeciwu, w którym podniesiono nową nieznaną w postępowaniu pierwotnym, okoliczność, że przyjęte w projekcie budowlanym rzędne miejsc usytuowania poszczególnych budynków nie odpowiadają rzeczywistemu ukształtowaniu terenu inwestycji. Nie jest bowiem zasadnym wytłumaczeniem okoliczność, że mapa, będąca podstawą projektu budowlanego została pobrana z powiatowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, mapy te nie są bowiem niewzruszalne. Mapa przyjęta do zasobu i następnie użyta dla celów projektowych wykazuje niezgodność rzędnych w porównaniu do stanu rzeczywistego o kilkadziesiąt metrów. Operat techniczny działek objętych kwestionowaną inwestycją sporządzony przez Z. F., po dokonaniu pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, wykazał równice pomiędzy danymi ujętymi w mapie przyjętej do sporządzania projektu. Rozbieżności dotyczyły usytuowania poszczególnych obiektów, a wynikające z tego zniekształcenie w projekcie budowlanym rzeczywistego ukształtowania terenu inwestycji pozwoliło inwestorowi zaprojektować zabudowę wyższą od dopuszczonej w planie miejscowym. Zastosowana mapa dla celów projektowych nie odpowiadała rzeczywistej rzeźbie terenu. Zaskarżona decyzja natomiast, bez jakiegokolwiek uzasadnienia i wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, stwierdza, że nie mają podstaw twierdzenia o takiej nowości. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 14 marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego. Organ wskazał, że w toku prowadzonego przez Wydział Geodezji UM postępowania wyjaśniającego potwierdziły się przypuszczenia, iż istnieją rozbieżności pomiędzy rzeczywistym ukształtowaniem terenu inwestycji a zawartym na mapie do celów projektowych. Dyrektor Wydziału Geodezji w piśmie z dnia 19.06.2012 r. Nr [...] wskazał, iż po przeliczeniu dziennika pomiaru i obliczeń geodety uprawnionego J. B. na obszarze części południowej wzdłuż drogi stwierdzono błędy w wynikach obliczeń wysokości 11 pikiet w przedziale 0,76 m-2,44 m, a w obszarze części północno-wschodniej błędy w wynikach obliczeń wysokości 8 pikiet w przedziale 1,72 m-4,08 m. Jednocześnie wskazał, że źródłem błędów nie są dane pomiarowe wykonane przez geodetę a błędy w wynikach obliczeń rzędnych wysokości. Organ odwoławczy potwierdził, że wskazywane przez Prokuratora we wniosku o wznowienie postępowania jako nowe dowody rozbieżności pomiędzy mapą do celów projektowych użytą w projekcie, a rzeczywistym ukształtowaniem terenu inwestycji spełniają przesłanki konieczne do uznania ich za "nowe dowody" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazano nadto, że w/w mapa do celów projektowych nie została wyłączona z państwowego zasobu geodezyjnego, a fakt wniesienia aktu oskarżenia przeciwko geodecie, który wykonał mapę, pozostaje bez wpływu na sprawę. Analizując wpływ rozbieżności pomiędzy mapą do celów projektowych użytą w projekcie, a rzeczywistym ukształtowaniem terenu inwestycji, na prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę organ odwoławczy rozważył m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki, na których zaprojektowano sporną inwestycję, objęte były zakresem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w mieście G. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 29 listopada 2007 r., Nr [...] (Dz.Urz.Woj.Pom. Nr 24 z 07.04.2008 r. poz. 731). Karta terenu nr 014-M23 dla obszaru inwestycji w pkt 7 ppkt 5 zawiera zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące wysokości zabudowy: minimalna: nie ustala się, maksymalna: a) dla dominanty, o której mowa w pkt 18.1: 22 m, ale nie więcej niż 7 kondygnacji, b) w obszarze "a" ograniczonym liniami wewnętrznego podziału: 13 m, c) w obszarze "b" ograniczonym liniami wewnętrznego podziału: 16 m, W punkcie 11 ppkt 3 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono zasady ochrony środowiska i przyrody - wprowadzono zakaz makroniwelacji w obszarze zieleni do zachowania i wprowadzenia. Z porównania kopii mapy zasadniczej terenu inwestycji osiedla (na której wykonano plan zagospodarowania terenu) oraz mapy tego terenu sporządzonej na podstawie operatu wg danych wynikających z pomiaru w maju 2010 r. (po weryfikacji obliczeń) wynika, iż obszary na których wystąpiła różnica rzędnych zlokalizowane są poza terenem objętym zakazem makroniwelacji tj. poza terenami zieleni do zachowania i wprowadzenia. Organ ustalił, że obszar inwestycji zlokalizowany jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, na którym nie ma zakazu makroniwelacji. Organ wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 5 ustaleń planu przez wysokość zabudowy należy rozumieć wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromników, anten i kominów. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, iż zaprojektowano następujące maksymalne wysokości budynków mierząc od warstwicy terenu: • w obszarze "a" - 12,65 m • w obszarze "b" - 15,55 m • dla dominanty - 21,35 m i 7 kondygnacji. Organ ustalił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieprawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 542/12 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w części obejmującej § 2 pkt 5 określający pojęcie wysokości zabudowy. W świetle powyższego, zdaniem Wojewody, wskazana przez Prokuratora rozbieżność pomiędzy mapą do celów projektowych użytą w projekcie, a rzeczywistym ukształtowaniem terenu inwestycji nie ma wpływu na odmienną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego. W sprawie nie występuje bowiem niezgodność inwestycji z planem wynikająca z zakazu makroniwelacji terenu ani niezgodność z planem wynikająca z nakazu realizacji budowy z uwzględnieniem naturalnej warstwicy terenu. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Okręgowy zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedostatecznie wnikliwym sprawdzeniu zgodności rozpatrywanego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji odmówienie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że przyjęte w zaskarżonej decyzji rozumowanie, że skoro zakaz makroniwelacji nie obejmuje według planu miejsc, na których posadowiono budynki, to błędy w wynikach obliczeń wysokości poszczególnych piket nie mają wpływu na poprawność projektu budowlanego, prowadzi do zaakceptowania zabudowy wywyższonej wskutek zniwelowania (pogłębienia) miejsc jej posadowienia i to wobec brak zakazu makroniwelacji – bez ograniczeń. Takie podejście podważa sens planowania przestrzennego podjętego w planie miejscowym. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu bezrefleksyjne przywołanie zapisu planu § 2 pkt 5. Zgodnie z tym zapisem wysokość zabudowy należy mierzyć od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku. Bezwzględną wysokość budynku należy, w świetle tego przepisu, odnieść nie do warstwicy utworzonej wskutek pogłębienia miejsca posadowienia, lecz do najbliższej naturalnej (czy też warstwicy naturalnej istniejącej przed pogłębieniem) i tylko takie odczytanie stosowanego planu miejscowego zapewni realizację założonego w tym akcie prawnym ładu przestrzennego. Porównanie skali stwierdzonych błędów w wynikach obliczeń wysokości poszczególnych pikiet i wysokości poszczególnej zabudowy prowadzi do wniosku, że przekroczono maksymalną jej wysokość określoną w pkt 7 ppkt 5 karty terenu nr [....] stosowanego planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badaniu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Wojewody z dnia 14 marca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydent Miasta z dnia 13 listopada 2013 r., którą organ ten odmówił uchylenia w postępowaniu wznowieniowym swojej decyzji z dnia 11 marca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany, projekt zagospodarowania całości inwestycji - Osiedla Mieszkaniowego przy ul. M. w G. i udzielającej A. pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji zasadnie wskazał, że w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania. Stanowisko to jest prawidłowe. Skarżący powoływał się jednak na istnienie nowej okoliczność nie znanej organowi w dacie wydawania decyzji, jaką była zmiana wysokości rzędnych terenu na przedłożonej mapie w stosunku do naturalnych rzędnych terenu, skutkująca sprzecznością inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rada Miasta z dnia 29 listopada 2007 r., nr XVII/391/07, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w mieście G. (Dz.Urz.Woj.Pom. Nr 24 z 7 kwietnia 2008 r. poz. 731) z uwagi na naruszenie ustaleń planistycznych dotyczących wysokości zabudowy. Kluczowy dla oceny tej kwestii przepis § 2 pkt 5 uchwały planistycznej definiował pojęcie wysokości zabudowy, określając ją jako wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów. Skarżący wskazywał, że zmiana naturalnej wysokości warstwicy terenu doprowadziła do wydania pozwolenia na budowę sprzecznie z wymogami dotyczącymi maksymalnej wysokości budynków przewidzianymi w karcie terenu nr [...] dla obszaru inwestycji w pkt [...]. Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 542/12 stwierdził nieważność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w części obejmującej § 2 pkt 5. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zatem obowiązku mierzenia wysokości obiektu od naturalnej warstwicy terenu. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego w tym zakresie ma skutek ex tunc, a więc od daty uchwalenia planu. (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2588/12, wyrok dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl) Stwierdzenie nieważności uchwały jest rozstrzygnięciem powodującym eliminację uchwały z obrotu prawnego z mocą wsteczną i prowadzi do zniesienia skutków prawnych nieważnej uchwały, powodując, że w zakresie w jakim plan był nieważny, przyjąć należy fikcję, że nie wszedł on w życie. Przyjąć zatem należy, że wydając pozwolenie na budowę organ nie był związany tym ustaleniem planistycznym i zachowanie wymogów z tym związanych nie podlegało ocenie w tym postępowaniu. Zasadnie zatem organ wydający pozwolenie na budowę nie rozważał tej kwestii. Ewentualna zmiana wysokości warstwicy terenu w stosunku do naturalnej nie ma znaczenia dla oceny zgodności inwestycji z postanowieniami planu. Zaistnienie takiej okoliczności nie uzasadniałoby odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest ona zatem okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy i nie może stanowić podstawy wznowieniowej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1. Stwierdzenie braku zaistnienia podstawy wznowieniowej uzasadniało zatem odmowę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydane przez organu obu instancji decyzje są zatem prawidłowe. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. . .