II SA/Gd 273/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Pruszcz Gdański nr XXXII/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część wyżynna, w zakresie załącznika granicznego opisanego jako rys. 6a 1 Juszkowo –Straszyn 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Pruszcz Gdański nr XXXII/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część wyżynna, w zakresie załącznika granicznego opisanego jako rys. 6a 1 Juszkowo –Straszyn - w części dotyczącej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem ZI, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Wojewoda na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwaną dalej jako u.p.z.p., wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy P. z dnia 10 sierpnia 2005 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. – części wyżynnej – w zakresie załącznika graficznego opisanego jako Rys. 6a 1 J. S. (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 20 września 2005 r., Nr 88, poz. 1814). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w trakcie plac planistycznych pomiędzy etapem pierwszego wyłożenia, a etapem uchwalenia planu "zniknęły" działki o nr: [...] i [...], co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, bowiem powoduje powstanie w tym zakresie rozbieżność pomiędzy wyłożonym projektem planu, a planem uchwalonym. Ponadto do planu załączono wadliwie sporządzony załącznik graficzny opisany jako Rys. 6a 1 J. S., a wadliwość ta polega na ustanowieniu części strefy zieleni izolacyjnej - ZI na terenie, który w rzeczywistości nie istnieje. Z pisma Wójta Gminy P. z dnia 9 października 2012 r. wynika, że błąd ten powstał wskutek wadliwego przygotowania podkładu mapowego do celów planistycznych, który został niedokładnie sklejony z fragmentów map ewidencyjnych. Zdaniem skarżącego, nie do zaakceptowania jest, zarówno z punktu widzenia zasad i trybu sporządzania planu, jak też zasad praworządnego państwa prawa, sporządzenie załącznika graficznego stanowiącego integralną część uchwały w sprawie planu w sposób wadliwy, przy czym wadliwość ta ma charakter istotny, gdyż nie powala na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu objętego ustaleniami planu i pozwala zainteresowanym podmiotom wywodzić nieuprawnione wnioski, co do przebiegu granic poszczególnych stref (w przedmiotowej sprawie: ZI – zieleń izolacyjna i MW – zabudowa wielorodzinna), a w konsekwencji, co do możliwości i sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu i realizacji inwestycji. Wojewoda podkreślił, że z aktualnej mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr [...] położona w miejscowości J. przy ul. S., na skraju obrębu 0017 J., graniczy z działkami zabudowy jednorodzinnej osiedla R., tj. działkami oznaczonymi nr: [...], [...], [...] oraz działką nr [...], obręb S.. Natomiast w obowiązującym dla tego obszaru planie miejscowym działka nr [...], leżąca w przeważającej części w strefie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonej symbolem MW oddzielona jest od zabudowy jednorodzinnej pasem zieleni izolacyjnej, oznaczonym symbolem ZI, któremu nie przypisano żadnego numeru ewidencyjnego. W związku z powyższym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie załącznika graficznego opisanego jako Rys. 6a 1 J. S.. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. – reprezentowana przez Wójta Gminy P. - wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło ani do naruszenia trybu postępowania, ani naruszenia właściwości organów, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. W uzasadnieniu organ powołała się na fakt, iż zaskarżona uchwała została podjęta w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139ze zm.), w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu, skoro zaskarżona uchwała została podjęta w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to również przesłanki nieważności tej uchwały należy badać w oparciu o przepisy tej ustawy. W przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 27 u.z.p.), nie wymieniano wśród wad powodujących nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenia zasad sporządzania planu, ograniczając przypadki nieważności do sytuacji, w których doszło do naruszenia trybu postępowania oraz naruszenia właściwości organów. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego działek o nr [...] i [...] organ podniósł, że w załączniku graficznym do projektu planu przy pierwszym wyłożeniu, granice tych działek zostały wyraźnie zaznaczone w obszarze MW - zabudowa wielorodzinna. Jednakże już w załączniku graficznym do projektu planu przy drugim wyłożeniu granice tych działek zostały rzeczywiście zatarte, co wynikało z faktu, iż przy drugim wyłożeniu w załączniku graficznym do projektu planu przy obszarze tych działek zostały wykreślone symbole funkcji terenu "ZI" i "MW". Ponadto organ podkreślił, że w tamtym okresie załączniki graficzne planu były sporządzone przy użyciu przestarzałych technik. Dlatego też przy wykreślaniu symboli funkcji terenu "ZI" i "MW" mogły ulec zatarciu granice tych działek. Zatarcie granic działek nr: [...] i [...] powtórzyło się w rysunku planu - załączniku graficznym do projektu planu przy trzecim wyłożeniu i w ostatecznym załączniku graficznym do uchwalonego planu zagospodarowania. Jednakże pomimo zatarcia granic tych działek w rysunku planu - załączniku graficznym do uchwalonego planu opisanym jako Rys. 6a 1 J. S., analizując ten rysunek i porównując go do przebiegu granic na mapie ewidencyjnej tego terenu, należałoby dojść do wniosku, iż działki o nr: [...] i [...], jako leżące na północny - wschód w jednej linii w stosunku do działek nr: [...] i [...] wrysowanych na rysunku planu, położone są na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego funkcją MW - zabudowa wielorodzinna. Tak, więc zdaniem organu zatarcie na rysunku planu granic działek o nr: [...] i [...] jest uchybieniem nieistotnym, ponieważ dokładna analiza rysunku planu prowadzi do wniosku, iż działki nr: [...] i [...] leżą w obszarze o funkcji w planie oznaczonej symbolem MW - zabudowa wielorodzinna. A tym samym nie można zatem mówić o naruszeniu trybu sporządzania planu i rozbieżności pomiędzy wyłożonym projektem planu, a planem uchwalonym. We wszystkich trzech wyłożeniach projektu planu i w planie uchwalonym, działki nr: [...] i [...] znajdują się w terenie oznaczonym symbolem MW. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego części ustanowionej strefy zieleni izolacyjnej - ZI, organ potwierdził, iż w załączniku graficznym Rys. 6a 1 J. S., dla części strefy zieleni izolacyjnej nie można przypisać żadnej działki na mapie ewidencyjnej. Teren części strefy zieleni izolacyjnej położony jest na styku dwóch obrębów geodezyjnych – S. i J.. Mapa, na której został sporządzony załącznik graficzny - rysunek planu została wykonana jako kompilacja map ewidencyjnych i mapy topograficznej. W czasie opracowywania projektu planu w Powiatowym Ośrodku Geodezyjnym i Kartograficznym w P. prowadzonym przez Starostę G. dostępne mapy ewidencyjne sporządzone były tylko w wersji graficznej w arkuszach AO, gdzie nawet skale map ewidencyjnych dla obrębów były rożne, a całkowita mapa dla obszaru planu powstała przez łączenie arkuszy cząstkowych. Niedokładności poszczególnych arkuszy mapy ewidencyjnej skutkowały tym, że nie można było pokryć ściśle granic poszczególnych arkuszy mapy, a co za tym idzie mogły powstać rozbieżności na styku poszczególnych obrębów geodezyjnych. Taka sytuacja miała miejsce na przedmiotowym terenie zieleni izolacyjnej, gdzie łączą się obręby geodezyjne S. i J.. Nałożenie na siebie mapy dwóch obrębów na rysunku planu spowodowało, iż na rysunku planu Rys. 6a 1 J. S. pojawił się niewielki obszar, który w rzeczywistości nie istnieje. Obszar ten pojawił się w terenie objętym funkcją zieleń izolacyjna pomiędzy terenem objętym funkcją MJ - zabudowa jednorodzinna i terenem objętym funkcją MW - zabudowa jednorodzinna, w miejscu na które wskazuje Wojewoda w swojej skardze. Organ zaprzeczył jakoby to uchybienie spowodowało, że nie można jednoznacznie ustalić przeznaczenia terenu objętego ustaleniami planu i pozwala zainteresowanym podmiotom wywodzić nieuprawnione wnioski, co do przebiegu granic poszczególnych stref. Organ wskazał, że § 10 zaskarżonej uchwały opisuje rodzaje linii regulacyjnych używanych na rysunku planu. Na rysunku planu Rys. 6a 1 J. S., cały obszar terenu MJ - zabudowa jednorodzinna położony w obrębie geodezyjnym S. - osiedle R. oddzielony jest od południowego wschodu od terenu ZI - zieleń izolacyjna linią regulacyjną - ciągłą. Zatem zgodnie z § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały linia regulacyjna jest zbieżna z istniejącymi granicami geodezyjnymi. Również na tym rysunku planu obszar terenu MW - zabudowa wielorodzinna położony w obrębie geodezyjnym J. oddzielony jest od północnego zachodu od terenu ZI - zieleń izolacyjna linią regulacyjną - ciągłą, co oznacza, że linia regulacyjna jest zbieżna z istniejącymi granicami geodezyjnymi. Organ wskazał, że zestawiając arkusze map ewidencyjnych obrębu S. arkusz 7 i 8 oraz obrębu J. arkusz 1(4), należy stwierdzić, iż działki w obrębie S. o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]leżą w całości w planie na terenie o symbolu MJ - zabudowa jednorodzinna. Działki położone w obrębie J. o nr: [...],[...],[...],[...]leżą w całości w planie na terenie o symbolu MW - zabudowa wielorodzinna, natomiast część działek o nr: [...] i [...] od strony południowo zachodniej leży w terenie oznaczonym symbolem ZI - zieleń izolacyjna oddzielającym teren zabudowy wielorodzinnej od Obwodnicy T. (symbol KA), zaś pozostała część tych działek położona jest w terenie oznaczonym symbolem MW - zabudowa wielorodzinna. Zdaniem organu, uchybienie na rysunku planu wynikają wyłącznie z niedokładności map ewidencyjnych w oparciu, o które opracowano rysunek planu, natomiast powstania tych niedokładności nie można traktować jako naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Ponadto organ zarzucił Wojewodzie brak wskazania naruszenia konkretnych zasad, jakie jego zdaniem zostały naruszone podczas sporządzania planu miejscowego oraz podniósł, że projekt planu był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu i nikt nie zwrócił uwagi, iż znajdujący się pomiędzy obrębem S. i obrębem J. niewielki teren w rzeczywistości nie istnieje. Tak więc przedmiotowe uchybienia nie mają charakteru istotnego. Organ podkreślił, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały niewątpliwie zahamowałoby rozwój trzech dużych i dynamicznie rozwijające się miejscowości tj. S., R. i J., a także wywołałoby szereg innych negatywnych skutków prawnych, nie tylko dla jej mieszkańców, ale i osób zamierzających inwestować na przedmiotowym terenie. W piśmie z dnia 27 maja 2013 r. Wojewoda wskazał na naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, bowiem w zaskarżonym planie znalazł się obszar nie objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę wniesienia skargi stanowił art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Organ nadzoru może zatem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego w każdym czasie obowiązywania uchwały. Unormowania zawarte w art. 93 ust. 1 u.s.g. jest przepisem szczególnym w stosunku od podstawowego trybu zaskarżania aktów i czynności do sądu administracyjnego, który nie określa żadnego terminu ograniczającego czasowo organ nadzoru przy wnoszeniu skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2005 r., OSK 1575/04, OSS 2005, nr 3, poz. 70; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSA WSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, LEX nr 196722). Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 poz. 647 ze zm.), do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Rozważenia zasadności skargi o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało zatem dokonać na gruncie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.) Przepis ten stanowi, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zarzut wadliwości załącznika graficznego do planu zasługuje na uwzględnienie. Z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego wynika, że w załączniku graficznym do planu, opisanym jako Rys. 6a 1 J. S., część strefy zieleni izolacyjnej - ZI ustanowiono na terenie, który w rzeczywistości nie istnieje. Błąd ten powstał wskutek wadliwego przygotowania podkładu mapowego do celów planistycznych, który został niedokładnie sklejony z fragmentów map ewidencyjnych o różnej skali. W tym zakresie plan zagospodarowania przestrzennego dotknięty jest sankcją nieważności. Art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Zgodnie z art. 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszaru gminy lub jej części albo zespołu gmin lub jego części. Z istoty swej plan sporządzany jest dla terenu gminy, może on zatem dotyczyć wyłącznie terenu istniejącego. Objęcie załącznikiem graficznym do uchwały planistycznej terenu nieistniejącego stanowi naruszenie normy art. 11 cytowanej ustawy. Zakres miejscowy ustaleń planistycznych przyjętych w uchwale musi być zgodny z ustaleniami uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wadliwości w tym zakresie stanowią naruszenie trybu postępowania i zgodnie z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skutkują sankcją nieważności części planu w zakresie, w jakim naruszenie trybu postępowania miało wpływ na treść uchwały. Sąd ograniczył stwierdzenie nieważności uchwały do tej jednostki planistycznej na rysunku Rys. 6a 1 J. S., która została odwzorowana wadliwie, a więc do terenu Zl - zieleni izolacyjnej. W ocenie Sądu, brak było konieczności stwierdzenia nieważności rysunku planu oznaczonego jako Rys. 6a 1 J. S. w pozostałym zakresie. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem by wadliwość części graficznej planu w zakresie części terenu ZI miała istotny wpływ na graficzną postać i przeznaczenie pozostałych terenów uwidocznionych w tej części rysunku planu. Nadto, w tym zakresie organom planistycznym nie można zarzucić wskazywanego wyżej naruszenia trybu postępowania, bowiem uchwalony plan pozostaje w zgodzie z treścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Pominięcie przez uchwałodawcę działek o numerach [...] i [...] w uchwalonym planie, które to działki były wyrysowane w części graficznej projektu planu, jest wadliwością, która nie uzasadnia stwierdzenia nieważności planu. Sąd, co do zasady, podzielił w tym zakresie argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Z punktu widzenia zasad sporządzania planu, umieszczenie na rysunku planu granic działek nie było konieczne. Art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje zakres ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wprowadza konieczności określenia w planie granic działek ewidencyjnych i plan nie zawierał ustaleń dotyczących rysunku podziału terenu na działki budowlane. Zatem niespójność projektu planu z planem uchwalonym w tym zakresie nie doprowadziła do zmiany jakichkolwiek ustaleń planistycznych. Wadliwość trybu postępowania polegająca na sprzeczności rysunku projektu planu i uchwalonego planu uzasadnia stwierdzenie nieważności planu jedynie wówczas gdy rozbieżność ta dotyczy lub ma wpływ na jakiekolwiek ustalenia planistyczne zawarte w uchwale. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika graficznego opisanego jako rys. 6a 1 J.-S. – w części dotyczącej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem ZI i oddalił wniesioną skargę w pozostałym zakresie.