II SA/Gd 275/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska,, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. II SA/ Gd. 275/12 UZASADNIENIE Uchwałą Nr [...] z dnia 29 grudnia 2011r. w sprawie nabycia prawa użytkowania wieczystego zabudowanej części działki nr [...] na rzecz Gminy Miejskiej S., Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) wyraziła zgodę na nabycie na rzecz Miasta S. prawa użytkowania wieczystego, części zabudowanej działki nr [...] o powierzchni ok. 3000 m²- opisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. G. oraz prawa własności istniejącej na tej działce hali magazynowo-produkcyjnej z przeznaczeniem na adaptację w/w hali na budownictwo mieszkalne, zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały. Jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta. Wójt, powołując się art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia interesu prawnego Gminy S., poprzez uchylenie przez Radę ww. uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że zastrzeżenia natury prawnej budzi fakt tworzenia przez Miasto S. swojego zasobu mieszkaniowego na terenie innej gminy. Zadania gminy między innymi w zakresie budownictwa mieszkaniowego powinny być realizowane w jej granicach administracyjnych. Usytuowanie przez gminę należących do niej budynków mieszkalnych na terenie innej gminy będzie rodziło szereg wątpliwości i kontrowersji w zakresie kompetencji organów obu gmin, jak również w zakresie realizacji obowiązków określonych przepisami praw w odniesieniu do osób, które zasiedlą wybudowane mieszkania. (problem ten może się ujawnić w szczególności wówczas gdy Miasto S. przeznaczy te budynki na cele socjalne). Sytuacja taka mogłaby doprowadzić do obciążenia Gminy S. obowiązkami Miasta S. z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej. W rezultacie mogłoby to narazić Gminę na poniesienie określonych kosztów finansowych i organizacyjnych. Powołując się na powyższe Gmina poniosła, że podjęcie ww. uchwały narusza jej interes prawny. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] z dnia 15 marca 2012r., w której podtrzymała stanowisko zawarte w uchwale z dnia 29 grudnia 2011r. W uzasadnieniu odpowiedzi na wezwanie wskazano, że Gmina Miejska S. w związku z brakiem lokali mieszkalnych w swoich granicach administracyjnych i losową sytuacją związaną z pożarem jednego z budynków komunalnych jest wręcz zmuszona do nabycia prawa użytkowania wieczystego części zabudowanej działki nr [...] i zaadoptowania jej na cele mieszkaniowe. Nieruchomość ta, po odpowiedniej adaptacji, zapewni godne warunki mieszkaniowe osobom, które z wymienionej przyczyny muszą mieszkać w lokalach zastępczych. Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na wyżej wymienioną uchwałę, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym, stanowiących w art. 1.1, iż mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową a ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium oraz w art. 2.1 stanowiącym, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, posiada osobowość prawną a samodzielność gminy podlega ochronie sądowej oraz zarzucono naruszenie § 2 pkt 1 Statutu Miasta Skórcz (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 14 sierpnia 1996r. – Dz. Urz. Woj. [...]) stanowiącego, że ilekroć w statucie jest mowa o gminie należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz terytorium miasta Skórcz. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że poważne zastrzeżenia natury prawnej budzi fakt tworzenia przez Miasto S. swojego zasobu mieszkaniowego na terenie innej gminy. Podano ponownie, że zadania gminy między innymi w zakresie budownictwa mieszkaniowego powinny być realizowane w jej granicach administracyjnych, przytaczając argumentację zawartą w wezwaniu skierowanym do Rady Miejskiej. Powołując cyt. przepis art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca podniosła, że wykonywanie zadań własnych gminy przez jej organy (w tym burmistrza i Radę Miasta) mogą być realizowane na obszarze Miasta S., w jego administracyjnych granicach. Fakt realizowania zadań własnych gminy na terytorium innej gminy narusza przepis art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. Ewentualna realizacja zaskarżonej uchwały, tj. wybudowanie budynków mieszkalnych dla mieszkańców Miasta S. w oczywisty sposób ogranicza samodzielność Gminy S. w zakresie wykonywania jej zadań samorządowych na jej terytorium. Skarżąca powołując się na komentarze do art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przywołała pogląd, w myśl którego samodzielność gminy jest jej dobrem osobistym, które może zostać naruszone zarówno rozstrzygnięciem nadzorczym, jak i działaniem dowolnej osoby trzeciej. Już samo zagrożenie samodzielności daje gminie roszczenie o zaniechanie działania. Jeżeli doszłoby do naruszenia samodzielności, to wówczas gminie przysługuje roszczenie o usuniecie naruszenia samodzielności. Skarżąca podniosła, że Rada Miejska podejmując uchwałę naruszyła czy też stworzyła realne zagrożenie naruszenia interesów skarżącej Gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada przytoczyła argumentację zawartą odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podając, że podjęła uchwałę będącą przedmiotem zaskarżenia celem realizacji zadań związanych z zabezpieczeniem lokali mieszkalnych osobom potrzebującym, w tym w szczególności, dotychczasowym najemcom lokali mieszkalnych w budynku komunalnym przy ul. P. [...], który uległ spaleniu w wyniku pożaru. Ewentualny remont tego budynku nie ma uzasadnienia ekonomicznego. Według Rady, wobec ważnych i pilnych potrzeb Miasta S. w zakresie gospodarki mieszkaniowej, najbardziej racjonalnym rozwiązaniem jest zakup i następnie adaptacja na cele mieszkalne budynku byłej hali magazynowo-produkcyjnej. Z tej przyczyny, na wniosek Burmistrza, Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę, uznając, że nie ma przeszkód prawnych, by jako gmina na terenie drugiej gminy posiadała własne obiekty i zagospodarowała je na własne potrzeby. Zarzucono, że skarżąca z jednej strony powołuje się na art. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazując, że gmina jest wspólnotą samorządową zajmującą administracyjnie wyznaczone terytorium, i że wykonywanie zadań własnych gminy może mieć miejsce tylko na tym terytorium(obszarze) a z drugiej strony budynek Urzędu Gminy S. znajduje się na terenie Miasta S., a w konsekwencji Wójt i Rada Gminy urzędują i podejmują decyzje dotyczące Gminy S. w budynku znajdującym się w granicach administracyjnych Miasta S. Wskazano, że w skali kraju gminy posiadają własne obiekty administracyjne i komunalne na terenach gmin sąsiednich i w obiektach, które realizują zadania własne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (tj. Dz. U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.) – zw. dalej ustawą - każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W okolicznościach sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. W szczególności Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów samorządu terytorialnego inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego podjętą w sprawie zakresu administracji publicznej, nie będącą przepisem prawa miejscowego. Przez pojęcie sprawa z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 ustawy, należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organ, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości. Na tym etapie nie chodzi jeszcze o dokonanie nabycia nieruchomości i uchwała taka nie dotyczy podejmowania czynności zakupu lecz poprzedza rozporządzanie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnej (zawarcie umowy). Skarżąca spełniła też wymóg bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to zostało wystosowane przez skarżącą w dniu 20 lutego 2012r. i w tej dacie wpłynęło do Rady Miejskiej. W dniu 23 marca 2012r. skarżącej została doręczona odpowiedź na powyższe wezwanie, natomiast skarga została wniesiona do Sądu, za pośrednictwem organu, w dniu 13 kwietnia 2012r. ( k-21 koperta z odciskiem pieczęci), a więc z zachowaniem terminu 30 dni na wniesienie skargi wynikającego z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy, winien w następnej kolejności zbadać czy interes prawny skarżącej został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprawę w powyższym zakresie Sąd uznał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska wyraziła zgodę na nabycie na rzecz miasta S. prawa użytkowania wieczystego części zabudowanej działki nr [...] o pow. ok. 3000m² oraz prawa własności istniejącej na tej działce hali magazynowo – produkcyjnej, z przeznaczeniem na adaptację ww. hali na budownictwo mieszkalne, zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały. Jako podstawę prawną podjętej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy i jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta. Sąd zważył, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 ustawy). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących między innymi zasad nabywania nieruchomości. Do czasu określenia tych zasad wójt (burmistrz) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady, zgodnie z powołanym przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz) wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa. Do jego zadań należy w szczególności między innymi gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3). Zgodnie z powoływanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uzasadnienie swojego interesu prawnego skarżąca przedstawiła w przedstawionym wyżej wezwaniu organu do usunięcia naruszenia, jak i w skardze do Sądu powołując się w szczególności na ograniczenie samodzielności gminy w zakresie wykonywania zadań samorządowych na jej terytorium. Zważyć należy, że w regulacji przepisu art. 101 ust.1 ustawy ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Nie wystarczy zatem istnienie interesu prawnego. Sąd ma obowiązek zbadania legitymacji skargowej skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej chroniony prawem interes lub uprawnienie. Osoba uprawniona musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień. Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem ani stan zagrożenia interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Uchwała ta bowiem nie mogła tego interesu naruszyć. Uchwała ogranicza się bowiem jedynie do wyrażenia zgody na nabycie prawa użytkowania wieczystego części działki opisanej w uchwale, położonej na terenie Gminy S. oraz zakupu hali znajdującej się na tej działce z przeznaczeniem na budownictwo mieszkalne. Uchwała nie zawiera innych zasad dotyczących przeznaczenia działki, w tym powoływanych przez skarżącą w skardze, dotyczących przeznaczenia budynków na cele socjalne, co z kolei mogłoby doprowadzić Gminę S. do obciążenia jej wydatkami z zakresu pomocy społecznej. Argumentacja ta jest zatem w świetle postanowień uchwały bezprzedmiotowa, gdyż zarzuty te nie dotyczą postanowień uchwały. Zaskarżona uchwała poprzedza rozporządzenie opisaną nieruchomością, (częścią działki nr [...]), przy czym zgoda na nabycie prawa użytkowania wieczystego nie dotyczy skarżącej albowiem prawo użytkowania wieczystego nie przysługuje skarżącej w stosunku do przedmiotowej działki. Natomiast zawarcie umowy kupna należy do kompetencji organu wykonawczego, w rozpoznawanej sprawie Burmistrza i następuje w drodze umowy cywilnoprawnej poprzedzonej negocjacjami dotyczącymi jej warunków, prowadzonymi przez podmioty uprawnione do reprezentacji stron umowy. Zatem w sytuacji, w której skarżąca byłaby stroną uprawnioną do zawarcia wskazanej umowy z Burmistrzem wykonującym zaskarżoną Uchwałę, to oczywistym jest, że jej zawarcie wymagałoby jej zgody. Zatem interes prawny skarżącej w opisanym w skardze zakresie nie został naruszony. Niezasadnym są zatem zarzuty dotyczące naruszenia samodzielności skarżącej, skoro ewentualna sprzedaż nieruchomości nie musi zostać zaakceptowana przez skarżącą poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej, w sytuacji gdy skarżącej przysługuje prawo do decydowania o przeznaczeniu działki. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie zmieniła w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącej i w konsekwencji nie naruszyła jej interesu prawnego. Stąd też uznać należy, brak legitymacji skargowej mającej swe oparcie w cyt. przepisie art. 101 ust. 1 ustawy. Skoro skarżąca nie posiada legitymacji skargowej, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą, brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.