II SA/Gd 2757/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska-Marczulin, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Asesor WSA Krzysztof Retyk (spr.), Protokolant Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. D. na decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Odział Rejonowy z dnia 16 października 2000 r. NR [...] w przedmiocie zwolnienia osobnej kwatery stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Terenowy nr [...] z dnia 11 sierpnia 2000 r. 2. ustala, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Odział Rejonowy kwotę 265, 00 zł (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją Nr [...] z dnia 11.08.2000 r. nakazał skarżącemu opuszczenie dotychczas zajmowanej kwatery wraz ze wszystkimi osobami wspólnie ją zamieszkującymi i przekazanie jej w stanie wolnym terminie do dnia 30.09.2000 r. Od decyzji organu I instancji skarżący odwołał się, zarzucając zaskarżonej decyzji błędne ustalenia faktyczne i wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że nie skorzystał z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON. Przyznano mu ulgę tylko w formie zwrotnej, dokonując jej przelewu na konto spółdzielni. Rozpatrując sprawę organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji jest zasadna i nie narusza obowiązujących przepisów. Jego zdaniem z dokumentów, którymi dysponuje organ II instancji wynika fakt skorzystania przez skarżącego z pomocy finansowej na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego. Świadczenie to zostało przyznane na wniosek zainteresowanego przez Szefa SziB POW , zgodnie z § 10 uchwały Nr 154 Rady Ministrów z dnia 06.07.1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe (Monitor Polski Nr 32, poz. 193) oraz § 3 zarządzenia Nr 72/ MON z dnia 10.08.1973 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe (Dz. Rozkazów MON Nr 21, paz. 104). Wskazywanie przez odwołującego się na fakt skorzystania z pomocy finansowej tylko w formie zaliczkowej nie może mieć znaczenia, bowiem ustawodawca w art. 87 ust. 1 przywołanej ustawy postanowił, że pomoc finansowa przyznana zarówno w formie zaliczkowej, jak i bezzwrotnej, na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, stanowi ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnacje z kwatery, o którym mowa wart. 24 ust. 1 p. 2 ustawy. Ponadto zdaniem organu II instancji ustawodawca postanowił w art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy, że osoba, o której mowa wart. 23 ust. 1 ustawy (tj. osoba uprawniona -emeryt, rencista wojskowy) jest obowiązana przekazać do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowana kwaterę, jeżeli osoba ta otrzymała pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów. W związku z tym, że ustawodawca postawił znak równości pomiędzy pomocą finansową (przyznaną zarówno w formie zaliczkowej jak i bezzwrotną) a ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy, co powoduje, że osoba, której przyznano pomoc finansową ma obowiązek zwolnienia zajmowanej kwatery. Organ uznał, iż rezygnacja skarżącego z dalszego oczekiwania na przydział lokalu spółdzielczego nie może skutkować przywróceniem prawa do osobnej kwatery stałej, ponieważ nie został dokonany w tym czasie zwrot uzyskanej pomocy finansowej. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz.U. Nr 16, poz. 53) umożliwiało zwrot pomocy finansowej w wysokości zrewaloryzowanej, tj. uwzględniającej koszt 1 m2 powierzchni użytkowej obowiązującego w dniu wejścia w życie rozporządzenia. Aktualnie obowiązujące uregulowania prawne nie przewidują możliwości dokonywania zwrotów uzyskanych pomocy finansowych na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawnych. W skardze skarżący zarzucił oparcie zaskarżonych decyzji na sprzecznej z art. 2, 64 i 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej normie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. Skarżący stwierdził, iż w 1974 r. skarżący otrzymał pomoc finansową ze środków Ministerstwa Obrony Narodowej na uzupełnienie wkładu na mieszkanie własnościowe w kwocie 4,30 nowych złotych. Z uwagi na nie przydzielenie oczekiwanego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej w 1978 r. skarżącemu przydzielono osobną kwaterę stałą w budynku przy ul. [...] w G. Skarżący podnosi, iż nieskorzystanie z pomocy MON przejawiające się nie uzyskaniem lokalu ze spółdzielni mieszkaniowej nie nastąpiło z winy skarżącego. Skarżący tak, jak inni członkowie spółdzielni oczekiwał na lokal zgodnie z określoną w Spółdzielni kolejnością. Było to podyktowane występującym do 1990 r. deficytem lokali mieszkalnych, na którego występowanie skarżący nie miał wpływu. Po 1990 r. teoretycznie pojawiły się możliwości uzyskania lokalu spółdzielczego. Jednak niezależny od skarżącego wzrost wartości mieszkań przy jednoczesnym nie zagwarantowaniu w polskim systemie prawa waloryzacji wkładu skarżącego doprowadziły, iż wkład w nominalnej wysokości 4,30 zł stoi w jaskrawej dysproporcji z wartością obecnie dostępnych lokali. Stan taki zaważył na nie ubieganiu się przez skarżącego o przydział lokalu spółdzielczego po 1990 r . Tymczasem art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wprowadził zasadę zwrotu kwatery na skutek otrzymania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Skarżący uznał, iż nałożenie obowiązku zwrotu kwatery nie tylko w przypadku skorzystania z pomocy, ale nawet w przypadku jedynie jej otrzymania narusza nabyte przez skarżącego uprawnienia do zachowania osobnej kwatery stałej do czasu uzyskania lokalu sfinansowanego z otrzymanej pomocy. Jest to przy tym o tyle dotkliwe, że na skutek niezależnych od skarżącego procesów inflacyjnych otrzymana przez skarżącego pomoc w kwocie 4,30 zł obecnie uniemożliwia skorzystanie z tej pomocy poprzez ubieganie się o przydział lokalu spółdzielczego. Wykonanie zaskarżonej decyzji pozbawi skarżącego i jego rodzinę jedynego miejsca zamieszkania, co spowoduje wyrządzenie skarżącemu znacznej szkody. Stąd wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Sąd zważył, co następuje. Skarga Pana R. D. jest zasadna. Sąd na podstawie art. 134. § 1. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U.02.153.1270, z póź.zm) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z akt sprawy wynika, że zarówno organ I oraz II instancji naruszył przepisy art. 7, 77 i 80 kpa. które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 z późn. zm.) nakazuje przekazać do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli żołnierz otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów. Z akt sprawy wynika, iż w 1974 r. skarżący otrzymał pomoc finansową w formie zaliczkowej ze środków Ministerstwa Obrony Narodowej na uzupełnienie wkładu na mieszkanie własnościowe. Z akt sprawy wynika oraz jest bezsporne, iż z uwagi na nie przydzielenie oczekiwanego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej w 1978 r. skarżącemu przydzielono osobną kwaterę stałą w budynku przy ul. [...] w G. Zarzut powyższy skarżący podnosił, już w odwołaniu a organy dysponujące aktami sprawy nie ustosunkował się i nie wyjaśniły w uzasadnieniach decyzji co do zasad udzielenia pomocy finansowej zaliczkowej przed przydziałem kwatery oraz dlaczego mimo przyznanej pomocy finansowej przyznano kwaterę stałą. Kwestia pomocy finansowej udzielonej skarżącemu nie została wyjaśniona a zatem nie wiadomo czy ta sprawa została zakończona. Zwrócić należy uwagę, iż myśl art. 87 ust. 1 ustawy z 22.06.1995 r. pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów jest ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. Aby więc uznać, iż skarżący otrzymał pomoc finansową, powinna być wyjaśniona sprawa udzielenia tej pomocy przyznawanej ówcześnie w formach, zaliczkowej i bezzwrotnej oraz zaliczkowej i zwrotnej a także wskazanie, czy i kiedy nastąpiło przekształcenie w formę bezzwrotną. Organ nie wyjaśnił czy ta sprawa jest zakończona lub nie.. Brak tych elementów sprawia, iż w odniesieniu do skarżącego nie mógł mieć zastosowania przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten nakłada na żołnierza zawodowego obowiązek przekazania do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowanej kwatery, jeżeli żołnierz otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów. Równoważnie przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy traktuje otrzymanie ekwiwalentu pieniężnego. Skarżący podnosił do czego organ II instancji w ogóle się nie odniósł, iż kwaterę stałą uzyskał w 1978 r. a zatem 4 lata po uzyskaniu pomocy finansowej z uwagi na nie możliwość uzyskania mieszkania w spółdzielni. Nie budzi wątpliwości to, iż skarżący nie otrzymał ekwiwalentu pieniężnego. Nadmienić należy, iż decyzja o przyznaniu pomocy finansowej, wydano pod rządami ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.), która traktowała przyznanie pomocy finansowej na cele budownictwa mieszkaniowego jako sprawę administracyjną rozstrzyganą przez właściwe organy wojskowe w strukturze Ministerstwa Obrony Narodowej. Ustawa to już w Art. 30. 1. pkt 1 nakazywała żołnierzowi zawodowemu zwolnienie osobnej kwatery stałej wraz wspólnie z osobami z nim zamieszkałymi, jeżeli skorzystał z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego, Ustawa z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 z późn. zm.) zniosła prawnoadministracyjny tryb w tym zakresie i ustanowiła tryb cywilnoprawny, a instytucję pomocy finansowej zastąpiła instytucja "ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery" (art. 24 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Dokonując tej zmiany, ustawa powyższa nie wyłączyła jednak możliwości weryfikowania uprzednio wydanych w zakresie pomocy finansowej decyzji na zasadzie art. 16 § 1 kpa (to jest z zastosowaniem trybu określonego w rozdziałach 12 i 13 kpa), ale jednocześnie nie wskazała organów właściwych do ewentualnego dokonywania takiej weryfikacji. Ustawa z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie zawiera przepisu, który wskazywałby organ właściwy obecnie do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących przyznania żołnierzom zawodowym pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, które to decyzje zostały wydane i stały się ostateczne przed wejściem w życie tej ustawy. Sąd rozpoznając sprawę uznał iż z zasady prawdy obiektywnej wynika, że sprawę ponownie należy rozpatrzyć w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajdowała się ona w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji. Organ II instancji złamał zasadę prawdy obiektywnej art. 7 kpa albowiem celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji (nie jest to kasacja), lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania (model apelacyjny) czego organ II instancji nie zrobił. Art. 7 k.p.a., zobowiązujący organ do wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do załatwienia sprawy, nie zwalnia go z obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Sąd stanął na stanowisku, iż w niniejszej sprawie występuje zasada zakazu rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony , którą można wyprowadzić z zasad: prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Sąd uznał, iż ustalenia faktyczne w sprawie będące podstawą rozstrzygnięcia są nie w pełni rozpatrzone oraz zwraca uwagę, iż w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83). Z kolei przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, niepublikowany). A zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Wyżej wskazane wątpliwości oraz nie wyjaśnienia występujące w sprawie, dotyczące przede wszystkim dokumentów, jakimi organ administracji posługiwał się przy wydawaniu decyzji, stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U.02.153.1270, z póź.zm) ustalił, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą być wykonane. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak wyżej, o kosztach orzekł zgodnie z przepisami.