II SA/Gd 277/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Wojewody z dnia 31 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 13 października 2006 r. K. O. - następca prawny A. O. wystąpił o zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa - Przedsiębiorstwa "A" w G., na podstawie umowy z dnia 19 maja 1976 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.) z przeznaczeniem pod budowę bazy transportowej podnosząc, że na nieruchomości oznaczonej w dacie zawarcia niniejszej umowy jako działki [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 5 ha 6800 m2, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia ani żaden inny cel publiczny. Rozpoznając wniosek, decyzją z dnia 27 czerwca 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Prezydent Miasta odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] – T. P. stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 4652 m2, obr. [...], stanowiącej dawniej część działki nr [...]. Z dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji, tj. z wykazu zmian gruntowych wynika, że działka o nr [...] o pow. 9 800 m2 nie uległa zmianie, ma nadal takie samo oznaczenie i powierzchnię, właściciel - Skarb Państwa, zarządca - Przedsiębiorstwo "A" w G. Działka nr [...] o pow. 43 700 m2 na skutek odnowienia ewidencji gruntów i nowego pomiaru otrzymała oznaczenie nr [...] o pow. 42 975 m2, właściciel - Skarb Państwa, zarządca - Przedsiębiorstwo "A" w G. Działka nr [...] o pow. 3 300 m2 w wyniku odnowienia ewidencji gruntów i nowego pomiaru, a następnie na skutek podziału odpowiada obecnie działkom o numerach: [...] o pow. 3 093 m2, [...] o pow. 113 m2 i [...] o pow. 42 m2, właściciel - Skarb Państwa, zarządca - Główny Urząd Ceł. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej wszczął postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w G. przy ul. P. – T. P. oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka nr [...] (dawniej działka nr [...]). Natomiast postępowanie w sprawie zwrotu działek nr [...], [...] i [...] (dawnej działki nr [...]), organ I instancji skierował do rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalono, że decyzją Wojewody z dnia 28 marca 2011 r., znak: [...] zezwolono na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie T. S. w G., na odcinku od Obwodnicy P. Miasta G. do Węzła E. - zadanie I, w ramach przedsięwzięcia "Połączenie dróg krajowych – T. S.". Wynika z niej, że na potrzeby tej inwestycji wskazaną decyzją zatwierdzono podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz że działka nr [...], na której zezwolono na realizację inwestycji drogowej, znajduje się w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego. Prezydent Miasta decyzją z dnia 12 czerwca 2012 r. orzekł o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w G. przy ul. P. – T. P., stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] (dawnej części działki nr [...]) oraz działkę nr [...]. Uzasadniając odmowę zwrotu działki nr [...] w decyzji z dnia 27 czerwca 2012 r. organ wyjaśnił, że zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wskazany w umowie sprzedaży z dnia 19 maja 1976 r. jest okolicznością bezsporną - baza transportowa nie powstała, jak również nie podjęto żadnych czynności, które prowadziłyby do realizacji inwestycji. Jednak według organu przeszkodą w zadośćuczynieniu roszczeniu byłego współwłaściciela i jednocześnie spadkobiercy jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zrealizowanie bowiem roszczeń o zwrot nieruchomości wywłaszczonych, a zajętych pod drogi publiczne, prowadziłoby do sprzecznego z prawem nabycia przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Nadto organ I instancji wskazał, że przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza jego wykładnia ogranicza obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, który równocześnie wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych i prowadzi do wniosku o niedopuszczalności orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując, że działka nr [...] znalazła się w liniach rozgraniczających pasa drogowego realizowanej inwestycji organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod inwestycję drogową (art. 11d ust. 9 ustawy). W tej sytuacji zdaniem organu brak było podstaw do orzekania o zwrocie nieruchomości zaliczonej do kategorii dróg publicznych. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez K. O. Wojewoda decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Wojewody z art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowiącego, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Tak więc drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych, co oznacza, że zwrot przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób fizycznych jest niedopuszczalny. Nadto art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza spod stosowania tej ustawy ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. nr 72, poz. 620). Podkreślono, że zgodnie z art. 11d ust. 9 tej ustawy, już z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo z art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, ale z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw i taką inną ustawą jest właśnie ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Według organu odwoławczego również wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, który wynika też z art. 2a ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. O., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2a w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, niewłaściwej interpretacji przepisu art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu skargi zajęto stanowisko, że dopiero faktyczne wykonanie drogi na działce zajętej pod inwestycję drogową wyłącza ją spod obrotu i uniemożliwia zwrot. W tym wypadku nie ustalono, czy na działce nr [...] została zrealizowana droga. Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanych rozstrzygnięć oraz o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania noszącego znamiona rażącego naruszenia prawa. Skarżący stwierdził bowiem, że postępowanie o zwrot działki nr [...] od momentu złożenia wniosku do dnia pierwszego rozstrzygnięcia w sprawie trwało 6 lat, a organy oprócz oględzin nie podejmowały przez ten czas żadnych innych czynności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość położona w G. przy ul. P. – T. P. stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 4652 m2, obr. [...], jako część dawnej działki nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa - Przedsiębiorstwa "A" w G., na podstawie umowy z dnia 19 maja 1976 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.) z przeznaczeniem pod budowę bazy transportowej. Umowa ta została zawarta przez skarżącego K. O. oraz A. O. Skarżący jako poprzedni właściciel oraz następca prawny A. O. wniósł o zwrot przedmiotowej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa wskazując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające zwrotu nieruchomości. Zdaniem Sądu zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie jest prawidłowe w świetle ustalonych przez organy obu instancji okoliczności i znajduje podstawę w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie natomiast z treścią art. 11 d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Artykuł 11 d ust. 9 tej ustawy stanowi zaś, że z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna (ust. 10). Powyższe przepisy wprowadzają zakaz obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Skutki tego zakazu są takie same jak w przypadku zakazu obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne wynikającego z art. 2 a ustawy o drogach publicznych. Wskazać jednakże należy, że wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego przewidziane w art. 2 a ustawy o drogach publicznych odnosi się do dróg publicznych, a więc nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie ruchu drogowego (tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 lutego 2010 r., I CSK 293/11, LEX nr 1108498). W związku z tym niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zakaz z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obowiązuje natomiast już z momentem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Nie chodzi w tym wypadku o zrealizowaną drogę a jedynie wszczęcie postępowania dotyczącego realizacji inwestycji drogowej. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Bezsporne jest bowiem, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte przez Wojewodę postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Co więcej, Wojewoda decyzją z dnia 28 marca 2011 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie T. S. w G., na odcinku od Obwodnicy P. Miasta G. do W. E. - zadanie I, w ramach przedsięwzięcia "Połączenie dróg krajowych – T. S.". I właśnie w tym celu został wydzielona Decyzja tą zatwierdzono podział stanowiącej własność Skarbu Państwa działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...], na której zezwolono na realizację inwestycji drogowej, znajduje się w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego. W takiej sytuacji nie mogło zostać uwzględnione żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Prawidłowym rozstrzygnięciem jest w takim przypadku merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. I takie też rozstrzygnięcie podjęły w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji. W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają wyłącznie powyższe okoliczności, które zresztą są bezsporne. Stąd też nie mogą odnieść skutku twierdzenia skargi, że dopiero faktyczne wykonanie drogi na działce zajętej pod inwestycję drogową wyłącza ją spod obrotu i uniemożliwia zwrot ani też powiązany z nimi zarzut dotyczący nieustalenia przez organy czy na działce nr [...] została zrealizowana droga. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 11 d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która uniemożliwia zwrot działki nr [...] z powodu przeznaczenia jej na realizację inwestycji drogowej. Z powyższych względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.