II SA/Gd 280/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk,, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 05 kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki postanawia skargę odrzucić. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu, postanowieniem z dnia 10 marca 2004 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968), odrzucił zarzuty H. M., zawarte w piśmie z dnia 3 marca 2004 roku, na toczące się postępowanie egzekucyjne w administracji w sprawie wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. tytułu wykonawczego nr [...], z dnia 27 lutego 2004 roku. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 25 czerwca 1999 roku zezwolił Przedsiębiorstwu G. i M. G. - Ś. na czasowe użytkowanie garażu nr 51, zlokalizowanego przy ul. [...] w G. - C. w terminie do dnia 30 czerwca 2000 roku, pod warunkiem przedłożenia w ww. terminie projektu modernizacji. Organ wyjaśnił także, iż z uwagi na to, że decyzja przestała funkcjonować w obrocie prawnym, bowiem do dnia 30 czerwca 2000 roku nie wpłynął wniosek o przedłużenie terminu użytkowania ani projekt modernizacji garażu, Prezydent Miasta, pismem nr [...] z dnia 27 listopada 2000 roku, wezwał Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej G. - Ś. do rozbiórki przedmiotowego boksu garażowego. Ponieważ zobowiązany nie wypełnił obowiązku wynikającego z ww. decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie, wydając tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 27 lutego 2004 roku. Organ stwierdził nadto, iż zarzuty wniesione przez H. M. w piśmie z dnia 3 marca 2004 roku na powyższy tytuł wykonawczy nie mogą być uwzględnione, ponieważ nie zachodzą żadne przesłanki wynikające z art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów. Pouczył również wnoszącego zarzuty, iż inwestor może zlecić wykonanie przedmiotowej rozbiórki boksu garażowego na swój koszt. W zażaleniu na powyższe postanowienie H. M. wskazał, iż starał się o czasowe użytkowanie przedmiotowego garażu pod warunkiem przedłożenia projektu modernizacji. Podał także, iż modernizacja miała polegać na obiciu garażu blachą i tę modernizację wykonał. W związku z czym wniósł o odstąpienie od egzekucji i zezwolenie mu na użytkowanie garażu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2004 roku, nr [...], wydanym na podstawie art.138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071), uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ zwrócił uwagę na to, iż podstawę prowadzonej egzekucji administracyjnej stanowi prawomocna decyzja Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 1999 roku, nr [...], którą zezwolono Przedsiębiorstwu G.i M. G.-Ś. na użytkowanie garażu do dnia 30 czerwca 2000 roku. Niezrozumiałe jest zatem – w ocenie organu II instancji - prowadzenie przez Powiatowego Inspektora postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do rozbiórki garażu, z uwagi na upływ terminu, w stosunku do H. M., który ww. decyzję otrzymał jedynie do wiadomości. Takie działanie wymaga wyjaśnienia i uzasadnienia prawnego. Odnosząc się do treści zażalenia, organ II instancji wyjaśnił, że ww. decyzja Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 1999 roku, była ważna do dnia 30 czerwca 2000 roku, a zmiana terminu użytkowania garażu mogła nastąpić w trybie art. 155 k.p.a., na wniosek zarządcy terenu i za zgodą pozostałych stron - przed upływem tego terminu. Stwierdził także, iż podnoszony argument wykonania modernizacji garażu, stanowił warunek decyzji administracyjnej i nie może być powtórnie rozstrzygany w postępowaniu .egzekucyjnym. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie w imieniu H. M. stwierdzono, iż jest on osobą w wieku podeszłym. Podano, iż skarżący wykonał modernizację garażu i zażądano wnikliwego przeanalizowania niniejszej sprawy oraz wstrzymania rozbiórki garażu, który nikomu nie przeszkadza, do 2004 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie, która odbyła się w niniejszej sprawie dnia 30 maja 2006 roku, skarżący - po okazaniu skargi, oświadczył, iż nie sporządzał tego pisma i go nie podpisywał. Stwierdził, iż podpis znajdujący się na skardze nie należy do niego. Wyjaśniał także, iż prawdopodobnie skargę podpisała H. J. - pracownik Urzędu Miasta Wydziału Gospodarki Komunalnej. Wyjaśnił także, iż w czasie gdy toczyło się postępowanie egzekucyjne był ciężko chory. Wszystkie sprawy załatwiała jego żona, jednakże również ona nie podpisywała zarzutów i zażalenia. Oświadczył nadto, iż nie umawiał się z H. J. aby wniosła skargę, być może jego żona to z nią uzgadniała. Skarżący oświadczył nadto, iż popiera skargę, kupił bowiem garaż, zlokalizowany na działce należącej do gminy i chce go zalegalizować. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z treścią art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (jak wskazuje Andrzej Kabat w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka – Medek, Zakamycze 2005, str. 158) występuje w szczególności, gdy: ▪ skarga zostaje wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi; ▪ organizacja społeczna wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, mimo że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym; ▪ skarga zostaje wniesiona przez osobę nie mogącą być pełnomocnikiem albo nie mającą pełnomocnictwa; ▪ skargę wniesie osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym wypadku (na konkretny akt lub czynność) legitymacji skargowej. W niniejszej sprawie postanowienie ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2004 roku zostało zaskarżone w imieniu strony toczącego się postępowania egzekucyjnego – H. M.. Przy czym – jak wynika z oświadczenia H. M. złożonego na rozprawie dnia 30 maja 2006 roku – H. M. nie sporządził skargi wniesionej w jego imieniu i jej nie podpisał. Skargę najprawdopodobniej wniosła w jego imieniu pracownica Urzędu Miasta – H. J.. H. Maciek wyjaśnił także, iż "nie umawiał się z H. J. aby wniosła skargę". Stwierdził także, iż być może uzgodniła to z nią jego żona. Jak z powyższego wynika skarga w niniejszej sprawie nie została wniesiona osobiście przez stronę postępowania. Wniosła ją osoba działająca w imieniu H. M., która jednakże nie mogła być jego pełnomocnikiem w postępowaniu sądowo – administracyjnym bowiem nie spełniała kryteriów wskazanych w treści art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem nie jest ani adwokatem, ani radcą prawnym, nie jest również innym skarżącym lub uczestnikiem postępowania, nie łączą ją także ze skarżącym więzy pokrewieństwa, na jakie wskazuje ww. przepis, osoba ta nie pozostaje przy tym również ze skarżącym w stosunku przysposobienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 lipca 2004 roku (sygn. III CZP 32/04, OSNC 2006/1/2), zgodnie z którym występowanie w sprawie w charakterze pełnomocnika strony osoby, która nie może być pełnomocnikiem, oznacza brak należytego umocowania pełnomocnika. Przy czym uchybienie to nie może być usunięte w drodze zatwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez tę osobę (zob. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 sierpnia 2001 roku, sygn. I PKN 586/00, OSNP z 2003, nr 14, poz. 335, w który stwierdzono, iż występowanie w sprawie w charakterze pełnomocnika osoby, która nim nie może być, oznacza brak należytego umocowania pełnomocnika, a tym samym prowadzi do nieważności postępowania). Zgodnie z treścią art. 34 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strony mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. O tym kto, a także w jakich sprawach może być pełnomocnikiem, stanowią przepisy powołanego już powyżej art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 37 § 1 cyt. ustawy pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa, a w toku sprawy pełnomocnictwo może być udzielone na posiedzeniu sądu przez oświadczenie złożone przez stronę i wciągnięte do protokołu (art. 37 § 2). Artykuł 44 § 1 i 2 cyt. ustawy stanowi zaś, że Sąd może dopuścić tymczasowo do podjęcia naglącej czynności osobę nie mogącą przedstawić pełnomocnictwa. Sąd w takiej sytuacji wyznacza równocześnie termin, w ciągu którego osoba działająca bez pełnomocnictwa powinna je złożyć albo przedstawić zatwierdzenie swojej czynności przez stronę. Jeżeli termin upłynie bezskutecznie, sąd pomija czynności procesowe tej osoby. Z przedstawionego powyżej unormowania wynika, że sąd nie powinien dopuścić do podjęcia czynności procesowej osoby, która w rozpoznawanej sprawie nie może być pełnomocnikiem, chociażby wylegitymowała się prawidłowo udzielonym pełnomocnictwem i - z wyjątkiem sytuacji, której dotyczy art. 44 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku, która wprawdzie może być pełnomocnikiem, ale nie przedstawiła pełnomocnictwa. Jak wskazał bowiem Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wskazanej powyżej uchwały z dnia 28 lipca 2004 roku "uprawnienie strony do działania przed sądem przez pełnomocnika nie ma charakteru bezwzględnego w tym sensie, że strona może w każdej sprawie ustanowić swoim pełnomocnikiem każdą osobę. Kto i w jakich sprawach może być pełnomocnikiem procesowym strony, określa ustawa. Przepisy te mają charakter iuris cogentis i strona nie może swoim działaniem uchylić ich mocy obowiązującej. Ustanowienie pełnomocnika z naruszeniem tych przepisów jest ustanowieniem nienależytym. (...) przyjęcie, że ustanowienie pełnomocnikiem strony osoby, która nie może być pełnomocnikiem, jest należytym umocowaniem pełnomocnika, prowadziłoby do uznania dokonanych przez tę osobę czynności procesowych za skuteczne i do dopuszczenia do udziału w sprawie takiej osoby jako pełnomocnika strony. Oznaczałoby to pozbawienie jakiegokolwiek znaczenia przepisów, które ograniczają krąg osób mogących być pełnomocnikami procesowymi określonych stron lub w określonych sprawach i dawałoby możliwość do występowania w charakterze pełnomocnika każdej strony, w każdej sprawie, każdej osoby". W niniejszej sprawie skargę wniosła osoba, która nie legitymowała się pełnomocnictwem udzielonym przez H. M., a nawet gdyby takie pełnomocnictwo posiadała i tak należałoby uznać ją za nienależycie umocowaną do działania w niniejszej sprawie w imieniu skarżącego bowiem osoba ta – w świetle art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie mogła być w niniejszej sprawie pełnomocnikiem. Sąd miał przy tym na uwadze, iż powyższe uchybienie nie może być usunięte w drodze zatwierdzenia przez H. M. czynności dokonanych przez tę osobę. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2004 roku (sygn. II SA/Wr 1225/01, ONSA i WSA 2004, nr 3, poz. 53, s. 27-31), przepis artykułu 44 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który dopuszcza możliwość zatwierdzenia czynności dokonanych przez osobę nie mogącą przedstawić pełnomocnictwa, odnosi się do czynności procesowych, a więc do trwającego postępowania sądowego, nie zaś do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Nie ma bowiem mowy o czynnościach procesowych, gdy postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte. Dlatego tymczasowe dopuszczenie pełnomocnika z możliwością zatwierdzenia czynności przez stronę (art. 44 § 1 i 2) nie może być stosowane zamiast lub obok wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego skargi, to jest złożenia pełnomocnictwa. Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu cytowanej już uchwały z dnia 28 lipca 2004 roku stwierdzając, iż przewidziane w art. 97 § 2 k.p.c. (w istocie tożsamym z art. 44 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zatwierdzenie przez stronę czynności "dotyczy tylko dopuszczonej tymczasowo przez sąd, naglącej czynności procesowej po wniesieniu pozwu, podjętej przez osobę nie mogącą na razie przedstawić pełnomocnictwa. Nie odnosi się zatem do sytuacji, w której czynność procesowa została podjęta przez osobę działającą na podstawie pełnomocnictwa udzielonego jej przez stronę, lecz nie mogącą być pełnomocnikiem. (...) również z istoty pełnomocnictwa nie wynika dopuszczalność potwierdzenia czynności nienależycie umocowanego pełnomocnika, jeżeli polegało ono na ustanowieniu pełnomocnikiem osoby, która pełnomocnikiem być nie może, chodzi bowiem w tym wypadku nie o nienależyte umocowanie pełnomocnika polegające na braku pełnomocnictwa, ale na umocowaniu pełnomocnikiem osoby, która z woli ustawy nie może być pełnomocnikiem. Zatwierdzenie takie nie usuwałoby braku istnienia pełnomocnictwa (...) ale w istocie powodowałoby usankcjonowanie czynności procesowych podjętych przez osobę, której ustawa nie zezwala ich podejmować." Jak wskazał nadto Sąd Najwyższy w powyższym uzasadnieniu: "Dopuszczalności zatwierdzenia przez stronę czynności procesowych podjętych przez osobę działająca jako jej pełnomocnik, pomimo że pełnomocnikiem być nie może, nie uzasadnia odpowiednie zastosowanie przepisów kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (art. 103-105). Trafnie zwrócono uwagę w piśmiennictwie, że istnienie w kodeksie postępowania cywilnego szczególnych przepisów dotyczących następczego zatwierdzenia czynności procesowych dokonanych bez należytego umocowania wyklucza jakąkolwiek próbę odpowiedniego stosowania w tym zakresie przepisów kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie. Stanowisko przeciwne pomija fakt istnienia regulacji szczególnej w kodeksie postępowania cywilnego, jak również odmienny charakter czynności procesowych w porównaniu z czynnościami prawnymi prawa materialnego. Uznanie dopuszczalności konwalidacji nieskutecznego oświadczenia strony o ustanowieniu pełnomocnika przez zatwierdzenie czynności podjętych przez osobę ustanowioną pełnomocnikiem oznaczałoby przyzwolenie - wbrew zakazowi ustawy - na podejmowanie czynności procesowych przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem. (...) możliwość zatwierdzenia przez stronę, pojedynczo lub en bloc, czynności procesowych dokonanych przez osobę, która nie może być jej pełnomocnikiem, prowadziłaby do "legalizowania" udziału tej osoby jako pełnomocnika strony w procesie. Taka praktyka umożliwiałaby przedostawanie się do postępowania sądowego osób nie spełniających wymagań ustawowych bycia pełnomocnikiem procesowym, co byłoby zjawiskiem zagrażającym interesom wymiaru sprawiedliwości." Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez osobę, która nie mogła być pełnomocnikiem skarżącego w niniejszej sprawie i w związku z tym, iż uchybienie to nie może być konwalidowane przez skarżącego poprzez zatwierdzenie czynności dokonanych przez tę osobę – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę odrzucił.