II SA/Gd 2807/00

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA K. Ziółkowski (spr.), Sędziowie NSA K. Gruszecki, J. Hyla, Protokolant K. Gross, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2004 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody z dnia 11 października 2000 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. II SA/Gd 2807/00 Uzasadnienie R. P. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia 11 października 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 28 sierpnia 2000 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543) oraz art. 104 K.p.a., orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości o łącznej powierzchni 0,252 ha, położonych w W., przejętych na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie decyzji Prezydenta Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 24 stycznia 1972 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał co następuje: Nieruchomość będącą przedmiotem - postępowania przejęto bez odszkodowania decyzją z 24 stycznia 1972 r., zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami z przeznaczeniem pod mieszkaniowe budownictwo jednorodzinne. Z zebranych dokumentów wynika, że działki nr [...] o pow. 0,0038 ha, nr [...] o pow. 0,0581 ha i nr [...] o pow. 0,0501 ha weszły w skład działek budowlanych, a działki nr[...] o pow. 0,1112 ha i nr [...] o pow. 0,0289 ha w skład działek stanowiących ulice. Działka nr [...] weszła w skład działki nr [...], która została przekazana w użytkowanie wieczyste K. G., a jego prawo zostało wpisane w Księdze Wieczystej nr [...] w dniu 21 lutego 1980 r. Następnie na podstawie umowy sprzedaży z dnia 22 stycznia 1993 r. K. i L. G. wpisani zostali jako właściciele tej nieruchomości; wpisu do Księgi Wieczystej dokonano w dniu 29 stycznia 1993 r. Działka nr [...] weszła w skład działki nr [...], którą przekazano w użytkowanie wieczyste S. i K. R., a prawo to zostało wpisane w Księdze Wieczystej nr [...] w dniu 28.06.1973 r. Następnie na podstawie umowy sprzedaży z dnia 6 listopada 1992 r. S. i H. R. wpisani zostali jako właściciele tej nieruchomości; wpisu do Księgi Wieczystej dokonano w dniu 19 listopada 1992 r. Działka nr [...] weszła w skład działki nr [...], którą przekazano Z. i H. W.. Wpisu użytkownika do Księgi Wieczystej nr [...] dokonano w dniu 28.06.1973 r. Następnie na podstawie umowy sprzedaży z dnia 22 stycznia 1993 r. Z. i H. W. wpisani zostali jako właściciele tej nieruchomości; wpisu do Księgi Wieczystej dokonano w dniu 29 stycznia 1993 r. Wszystkie działki zostały przekazane w użytkowanie wieczyste, a następnie sprzedane osobom fizycznym, a ich prawo własności zostało wpisane do Ksiąg Wieczystych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe powoduje, że roszczenie byłego właściciela w stosunku do takich nieruchomości wygasa i nie ma on prawa do występowania o ich zwrot (art. 229). Pozostałe działki nr [...] i 9[...] zostały przeznaczone pod ulice, które zostały urządzone i zagospodarowane i bez których funkcjonowanie osiedla byłoby niemożliwe. W tej sytuacji należało odmówić zwrotu nieruchomości. W skardze do Sądu R. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odwoławczy niezasadnie stwierdził, że podnoszone w odwołaniu zarzuty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego zasadność któregokolwiek z tych zarzutów powinna skutkować stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa i zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, przyznaniem nieruchomości zamiennej lub wypłatę stosownego odszkodowania. Skarżący podkreślił, że przedmiotowe nieruchomości przejęte zostały na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, z pogwałceniem praw własności. W obliczu zmian ustrojowych w kraju zdziwienie budzą dotychczasowe decyzje odmawiające zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy Admiinistracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym jest, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zm.) mają zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138) i § 16 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1998 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczania nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych (Dz.U. Nr 1 z 1999 r., poz. 1). W przepisie art. 229 ustawy o gospodarce niemchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości zostało wyłączone (ustawodawca posłużył się zwrotem "nie przysługuje"), jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w Księdze Wieczystej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie w odniesieniu do działek nr [...], nr 9[...] i nr [...]. Jeśli idzie o działki o [...] i nr [...] to stanowią one mienie komunalne Gminy Miasta W.. Zatem przeszkodą w ich zwrocie może być ich zagospodarowanie (wykorzystanie) zgodne z celem wywłaszczenia. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki te wchodzące w skład działek nr nr [...], [...] (działka nr [...]) i [...] (działka nr [...]) stanowiących drogi (ulice [...] i [...]). W świetle utrwalonego orzecznictwa, ulice służące do obsługi mieszkańców osiedli mieszkaniowych stanowią infrastrukturę tych osiedli, niezbędną do ich prawidłowego funkcjonowania. Zatem stwierdzić trzeba, że przeznaczenie ww. działek pod drogi (ulice) jest zgodne z celem wywłaszczenia. To zaś stanowi przeszkodę do ich zwrotu. Nadto na przeszkodzie do zwrotu działek nr [...] i nr [...] stoją inne przepisy, w sytuacji gdy zostały one po wywłaszczeniu przeznaczone pod drogi publiczne. Powołać się też należy na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 1206/01: "Należy w tym miejscu przywołać przepis art. 2a z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), dodany z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrój ową państwa (Dz.U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668). Przepis ten stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego polskich dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z póżn. zm.), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z przywołanych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa i właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienionych w tym przepisie. Uznać należy zatem, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie (res extra commercium). Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Konsekwencją powyższego poglądu jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2a ustawy o drogach publicznych w drodze wywłaszczenia, gdyż jednolity jest pogląd judykatury i nauki prawa administracyjnego, w myśl którego wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany. Wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z art. 2a ustawy o drogach publicznych prowadzi zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych". Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz. 1270) oddalił skargę. ó