II SA/Gd 282/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. D. na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miasta podjęła w dnia 26 listopada 2003 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. – P. B. wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej. Wezwanie do usunięcia naruszeń prawa w stosunku do powyższej uchwały wniósł K. D., zarzucając w szczególności: 1. naruszenie zasady państwa prawnego wskutek naruszenia prawa obywateli do rzetelnej i sprawiedliwej procedury administracyjnej (art. 2 Konstytucji RP), 2. naruszenie prawa właściciela do zagospodarowania terenu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), 3. naruszenie przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4. naruszenie przepisu art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu wezwania K. D. wskazał, że jest właścicielem szeregu działek położonych w obrębie P. B., w odniesieniu do których funkcjonują w obrocie prawnym ostateczne i prawomocne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący wywiódł, iż skoro poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego wskazywał P. B. jako nieruchomość o charakterze budowlanym, to postanowienia studium stanowiącego podstawę dla uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego inne jej przeznaczenie pozostają w rażącej sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem gruntu, co narusza przepisy prawa oraz uprawnienia właścicieli tej nieruchomości. W ocenie K. D. istnieje ścisły związek między decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a pozwoleniem na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi bowiem jedno z ogniw w procesie budowlanym, którego początkiem jest uzyskanie i wyznaczenie terenu pod budowę. Decyzja ta stanowi bowiem promesę pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący podniósł, iż w związku z poczynionymi już na terenie P. B. pracami budowlanymi (wzniesiono budynki mieszkalne) nie jest możliwym pełne zrealizowanie założeń studium, które zakłada na tym terenie ciąg rekreacyjno-ekologiczny, ścieżki rowerowe oraz parki miejskie. Zdaniem skarżącego studium powinno uwzględniać uwarunkowania wynikające w szczególności z prawa własności gruntów. Przy jego sporządzaniu zasada poszanowania prawa własności, określona w art. 3 ustawy nie powinna była zostać pominięta. Ponadto skarżący powołał się na art. 2 Konstytucji RP przyznając, iż istnieje możliwość pozbawienia – w ograniczonym zakresie i z zachowaniem stosownej procedury administracyjnej – uprawnień przysługujących obywatelom, to jednak powyższe może być dokonane wyłącznie w sytuacji, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. W ocenie K. D., żadna ze wskazanych przesłanek nie zaistniała, organy administracji publicznej nie miały zatem prawa podejmować czynności dążących do pozbawienia obywateli nabytych przez nich uprawnień. Skarżący wskazał także na treść przepisów art. 36 ust. 1 i art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając, iż zaskarżona uchwała w przypadku nieuwzględnienia jego roszczeń narazi Gminę na poważne wydatki związane z refundacją poniesionej straty. W odpowiedzi na powyższe pismo Rada Miasta uchwałą z dnia 26 stycznia 2005 r., na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszeń prawa poprzez podjęcie uchwały z dnia 26 listopada 2003 r. zgłoszonego przez K. D. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. – P. B.wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej wniósł K. D. żądając jej uchylenia, Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa, w szczególności art. 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 9 art., 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz art. 7 i 8 k.p.a.. Skarżący w uzasadnieniu zawarł argumentację faktyczną i prawną podniesioną w wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa wynikających z podjęcia uchwały z dnia 26 listopada 2003 r. Ponadto K. D. wskazał, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywodzi skutki prawne z nieobowiązującego już - na mocy art. 154 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody - rozporządzenia Wojewody z dnia 8 listopada 1994 roku w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Wywiódł, że skoro granice T. P.K. nie są w chwili obecnej formalnie uregulowane, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może uzależniać od tych granic sytuacji prawnej nieruchomości będących własnością skarżącego. Uznał zatem, że ustalenia ładu przestrzennego nie zostały przez organ administracyjny uwzględnione, co powoduje, iż zaskarżona uchwała w obecnym kształcie nie może obowiązywać. Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazał, że organ ma obowiązek uwzględnienia prawa własności terenu objętego planowaniem. Wolę ochrony prawa własności ustawodawca wyraził wprost w dwóch przepisach Konstytucji RP: w art. 21 i art. 64. Tymczasem dotychczasowe przeznaczenie gruntów, a w związku z tym możliwość korzystania z własności uległy wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały radykalnej zmianie, bowiem w dotychczasowych założeniach istotnym ograniczeniem dla inwestorów było ustalenie minimalnej powierzchni gruntów na 2000 m², co w opinii wnioskodawcy jest już nieuzasadnionym obniżeniem możliwości zabudowywania terenu. Tymczasem w projekcie planu część terenów (01, 02, 03) przeznaczona została na "strefę rezydencjalną", gdzie minimalną wielkość działek budowlanych określono na 3000 m². Jest to założenie poważnie naruszające dotychczasowe prawa właścicieli. W ocenie skarżącego sytuacja taka spowoduje konieczność odkupu gruntów pomiędzy sąsiadami, prowadząc do zablokowania działalności inwestycyjnej w tym rejonie. Ponadto podkreślono, iż pomiędzy ustanowieniem strefy rezydencjalnej a przeznaczeniem terenu 12 R na uprawy rolne zachodzi kolizja. W ocenie strony istnieje w tym miejscu poważna niespójność w założeniach planu, co może spowodować, iż charakter dopuszczonej zabudowy spowoduje ograniczenie możliwości osiedlania się na tym terenie przedstawicieli klasy średniej, rezerwując go dla wąskiej grupy społecznej. Wskazano także, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie respektuje istniejących podziałów poszczególnych działek gruntu, co powoduje, że właściciele działek w celu realizacji inwestycji budowlanej zmuszeni zostaną do odkupywania i odsprzedawania części działek w celu spełniania koniecznych przesłanek do uzyskania pozwolenia na budowę. Podniesiono także, iż wszystkie działki znajdujące się na terenie objętym planem spełniają przesłanki uznania ich za działki budowlane w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymienione przepisy wskazują, iż przez pojęcie "działka budowlana" należy rozumieć nieruchomość gruntową, lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikających z przepisów i aktów prawa miejscowego. Wskazane działki objęte zostały decyzją o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, co powoduje, iż organ administracyjny uznał je za budowlane. W ocenie skarżącego próby wprowadzenia nowych podziałów bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego należy zatem uznać za bezpodstawne i rażąco sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku rozpatrzenia skargi o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi rada uzasadniła treścią art. 94 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którego wynika, że nie stwierdza się nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od daty jej podjęcia. Skora zatem kwestionowana uchwała została podjęta w dniu 26 listopada 2003 r. w chwili obecnej nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Ponadto projekt planu sporządzony został, zdaniem Rady, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada wskazała także, że dnia 26 stycznia 2005 roku odbyła się sesja Rady Miasta, w trakcie której podjęto uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia wyżej wymienionego planu miejscowego. Wojewoda pismem z dnia 4 marca 2005 r. nie stwierdził nieważności uchwały i skierował ją do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego wskazano, iż cele, jakimi kierował się nabywca nieruchomości nie mogą przesądzać o treści planów miejscowych, a tym bardziej treści studium. Wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy sporządzaniu projektu planu miejscowego, nie przesądzają jednakże o ustaleniach planów lub studium. Wyjaśniono, że plany, w oparciu o które wydane zostały wskazywane przez skarżącego decyzje przestały obowiązywać z mocy prawa. Podkreślono, że obowiązujący do końca 2003 roku miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji dzielnicy G. – O. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta z 30 listopada 1994 roku przewidywał na tym obszarze mieszkalnictwo, zabudowę siedliskową o wskaźniku intensywności zabudowy do 0,20 netto przy wielkości działek powyżej 2 000 m² oraz usługi związane z oświatą ekologiczną i usługi sportu konnego. Przewidywanymi funkcjami uzupełniającymi były przydomowe uprawy rolne. W wykonanym w trakcie procedury planistycznej "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G." obszar ów oznaczony jest jako miejsce o wysokich walorach krajobrazowych. Studium wskazuje na tym obszarze przebieg ciągów rekreacyjno - ekologicznych i tereny leśne ([...]), a na obrzeżach terenu zakłada przebieg ścieżek rowerowych. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1,7 i 9 stwierdzano, iż są one niezasadne. Wyjaśniono, iż podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie przesądza o ostatecznym kształcie jego zapisów. Uznano ponadto, że zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest również niezasadny - gdyż przepis ten stanowi, że zagospodarowanie terenu musi być zgodne z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., III SA 4731/97 - Lex nr 37180). W przedmiotowej sprawie skarga nie mogła zostać uwzględniona. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności, w przypadku wpłynięcia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym obowiązkiem Sądu jest ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącego, w konsekwencji czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym" znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I S.A. 1748/83 niepublikowany). W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie badając legitymacje procesową skarżącego, należało ustalić, w jaki sposób naruszono jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 niepublikowany). Skarżący musi po prostu wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją a zaskarżaną przezeń uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienia": jako indywidualnego podmiotu, na przykład jako właściciela (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać na charakter i treść zaskarżonej uchwały. Treścią kwestionowanej uchwały jest bowiem przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K.G. – P. B. wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej. Podstawę prawną stanowi przepis art. 14 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym". Zaskarżona uchwał stanowi pełni zatem funkcję "techniczną" w trakcie długiego procesu prowadzącego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwiając przejście od etapu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do etapu uchwalania właściwego planu. Tym samym nie stanowi o treści przyszłego planu, ani nie odnosi się do ustaleń studium. Treść uchwały nie narusza zatem interesu prawnego skarżącego, bowiem nie przesądza o przyszłej treści planu, umożliwia jedynie przeprowadzenie dalszej procedury planistycznej. Strona skarżąca wykazując swoją legitymację procesową do wniesienia skargi wskazała, że zaskarżona uchwała narusza przepis art. 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 9 art., 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz przepisu art. 7 i 8 k.p.a.. Z porównania treści kwestionowanej uchwały z treścią praw skarżącego wynikających z wyżej wymienionych przepisów, zwłaszcza prawa własności działek położonych na terenie objętym planem, jednoznacznie wynika, że kwestionowana uchwała nie narusza żadnego z powyższych uprawnień. Zarzuty naruszenia prawa, sformułowane przez skarżącego K. D., a następnie powtórzone w treści skargi związane są bowiem z konkretnymi zapisami wynikającymi zarówno z treści studium jak i projektu planu. Nie dotyczą zaś bezpośrednio treści kwestionowanej uchwały. Podkreślić także należy, iż uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 powyższej ustawy nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA/2503/01, LEX nr 81964). Mając na uwadze niniejszą sprawę, należy stwierdzić, że strona skarżąca nie wykazała, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, a to oznacza, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wobec stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiadał legitymacji do wystąpienia ze skargą rozważanie merytorycznych zarzutów skargi stało się zbędne. Należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 94 § 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie roku od jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, została także we właściwy sposób przedłożona Wojewodzie, który pismem z dnia 15 stycznia 2004 r. stwierdził jej zgodność z prawem i nie wniósł uwag do jej treści. Wbrew jednak stanowisku zajętemu przez Radę Miasta w odpowiedzi na skargę upływ rocznego terminu od daty pojęcia zaskarżonej uchwały nie stanowi przesłanki odrzucenia skargi. Zgodnie z treścią przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd może po merytorycznym zbadaniu sprawy uwzględnić skargę, orzekając, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa. Reasumując, upływ rocznego terminu wynikającego z przepisu art. 94 § 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest przesłanką odrzucenia skargi, uniemożliwia jedynie stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.