II SA/Gd 282/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. W. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lutego 2008 r. Nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 3 listopada 2007 r., Nr [...], 2. określa, że postanowienia opisane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 9 listopada 2007r. Nr [...] pozytywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości działki nr [...] km [...] obręb W. w G., jako zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie podziału wskazanej nieruchomości prowadzone jest przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta, na wniosek nr [...] z dnia 4 lipca 2007 r. Wiceprezydenta Miasta - M. S.. Organ podał, że dla obszaru obejmującego przedmiotowy teren obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. - W. w G., rejon ulic [...] i [...], uchwalonego Uchwałą Nr XXXII/753/05 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 86 poz. 1741 z dnia 13 września 2005r.). W powyższym planie teren działki nr [...] zlokalizowany jest w strefach: 020 MN1-zabudowa jednorodzinna wolnostojąca oraz 098 KD-D 1/2- ulica dojazdowa 1x2. Celem podziału jest wydzielenie z przedmiotowej nieruchomości części pasa drogowego ulicy 098 KD-D 1/2, w związku z realizacją inwestycji celu publicznego, polegającej na "rozbudowie systemów kanalizacji zbiorczej i zaopatrzenia w wodę w aglomeracji G., w zakresie obejmującym sieć kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej wraz z przepompowniami ścieków oraz sieć wodociągową w dzielnicy W.". Przyjęta linia podziału przebiega zgodnie z linią rozgraniczającą w/w. strefy na rysunku planu. Działka oznaczona literą A stanowić będzie fragment pasa drogowego ulicy 098 KD-D 1/2, która zalicza się do kategorii dróg publicznych, o czym przesądza zapis załącznika nr 3 do przywołanej uchwały Rady Miasta. Po wydzieleniu z przedmiotowej nieruchomości części pasa drogowego pozostaje działka oznaczona literą B zlokalizowana w obrębie strefy 020 MN1, przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Proponowany podział respektuje ustaloną dla tej strefy minimalną wielkość działki budowlanej 600 m2. Na powyższe postanowienie B. i M. W. wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że projektowany podział narusza ich słuszny interes z uwagi na to, iż dokonując proponowanego podziału działki zostaną pozbawieni jednej działki budowlanej, ponieważ działka nr [...] składa się obszarowo z trzech działek budowlanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 lutego 2008 r. Nr [...] podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 93 ust. 1,2,4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.) utrzymało w mocy opisane postanowienie Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Według ust. 4 zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa wart. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Działka nr [...] km. 44 w G., której projekt podziału oceniany jest w niniejszym postępowaniu, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta Nr XXXII/753/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C.-W. w G., rejon ulic [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Pomor. Nr 86, poz. 1741). Teren działki zlokalizowany jest w strefach 020 MN1 - zabudowa jednorodzinna wolnostojąca oraz 098 KD-D 1/2 - ulica lokalna 1x2. Celem podziału jest wydzielenie z przedmiotowej nieruchomości fragmentu pasa drogowego ulicy 098 KD-D 1/2 w związku realizacją celu publicznego polegającego na rozbudowie systemu kanalizacji zbiorczej. W ocenie Kolegium projektowany podział przedmiotowej nieruchomości nr [...] w G. osiedle W. jest w pełni zgodny z obowiązującym planem miejscowym i dlatego postanowienie opiniujące należało utrzymać w mocy. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie niniejsze ma na celu jedynie zbadanie projektowanego podziału nieruchomości pod kątem jego zgodności z planem miejscowym. Kwestie związane z ograniczeniem praw własności nie mają w tym postępowaniu znaczenia. W ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W niniejszej sprawie wydzielenie działek zgodnie z projektem podziału pozwoli na ich zagospodarowanie zgodnie z planem miejscowym. Organ podniósł, że skarżący w swoich pismach nie wskazali na żadne okoliczności mogące przemawiać za uznaniem, iż w sprawie występuje niezgodność projektu podziału z planem. B. i M. W. na powyższe postanowienie wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Z treści skargi wynika, że domagają się jego uchylenia, podnosząc przy tym zarzuty składane wcześniej w postępowaniu odwoławczym. Wskazują, że powoływanie się przez organ administracji na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wcześniejszych propozycji i ustaleń ze stroną bezpośrednio zainteresowaną jest rażącą niesprawiedliwe – ich zdaniem o fakcie zabrania im części nieruchomości powinni być wcześniej poinformowani. Podają, że przy wydawaniu zezwolenia na budowę oraz przy odbiorze inwestycji nie zostali poinformowani o planach Urzędu Miasta w stosunku do ich nieruchomości. Wskazują również, że na przedmiotowym terenie rosną zaewidencjonowane chronione drzewa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn odmiennych, niż w niej wskazano. Oceniając zaskarżone postanowienie pod kątem jego legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że narusza ona prawo. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie zapadło po ustaleniu okoliczności sprawy, które zasadniczo pozostają niesporne. Wynika z nich, że niniejsze postępowanie administracyjne w sprawie zaopiniowania projektu podziału działki nr [...], położonej w G., obręb W., stanowiącej współwłasność B. i M. W., toczy się z urzędu, o czym świadczy pismo Wiceprezydenta Miasta z dnia 4 lipca 2007 r. oraz zawiadomienie z dnia 9 sierpnia 2008 r. o wszczęciu postępowania (vide: k. 1 i 2 akt administracyjnych I instancji). Z treści wskazanego pisma oraz zawiadomienia wynika, że podział przedmiotowej działki następuje w celu wydzielenia nieruchomości w związku z realizacją inwestycji celu publicznego – Rozbudowy systemów kanalizacji zbiorczej i zaopatrzenia w wodę w aglomeracji G., w zakresie obejmującym sieć kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej wraz z przepompowniami ścieków oraz sieć wodociągową w dzielnicy W.. Nie było przedmiotem ustaleń organu, a istnieje w niniejszej sprawie uzasadniona wątpliwość, czy opisane zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania administracyjnego zostało skarżącym doręczone. Brak jest w aktach sprawy dowodu doręczenia przedmiotowego zawiadomienia, a skarżący na rozprawie przed sądem w dniu 6 listopada 2008 r. zaprzeczyli, iżby je otrzymali (vide: protokół rozprawy k. 34). Z rozdzielnika zawiadomienia (k. 2 akt administracyjnych I instancji) wynika, iż skierowano je do małżonków W. na adres w G. ul. [...], co do którego skarżący oświadczyli, iż jest to adres nieaktualny od 5 lat, o czym organ administracji był powiadomiony. Następnie w aktach znajduje się fotokopia niniejszego zawiadomienia o wszczęciu postępowania z odręcznie dopisanym adresem skarżących G. u. [...], lecz również bez dołączonego dowodu doręczenia. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że nie ma dowodu, iż strona, której nieruchomość ma zostać objęta podziałem prowadzonym przez organ administracji z urzędu została powiadomiona o wszczęciu tego postępowania. Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, że treść przytoczonego wyżej zawiadomienia o wszczęciu pozostaje zasadniczo odmienna od przeprowadzonego postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją SKO. Postanowienia obu rozstrzygających sprawę organów wskazują, że celem podziału jest wydzielenie z przedmiotowej nieruchomości części pasa drogowego ulicy oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta Nr XXXII/753/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C.-W. w G., rejon ulic [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Pomor. Nr 86, poz. 1741) symbolem 098 KD-D 1/2 i będącej zgodnie z ustaleniami organów drogą publiczną. Dalej, analizują organy zgodność sporządzonego projektu podziału działki nr [...] z treścią planu w zakresie stref 020 MN1 (zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca) oraz 098 KD-D 1/2 (ulica dojazdowa 1x2). Jak wskazują oba organy, wydzielenie części pasa drogowego miałoby nastąpić w celu realizacji opisanej wyżej inwestycji celu publicznego. Tymczasem, jak wynika z zapisu w Karcie terenu dla ulic i dróg do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 2202 dla numeru terenu 086 (vide: k. 3 akt administracyjnych I instancji), nie przewiduje się w pasie drogowym lokalizacji żadnej tego rodzaju inwestycji. Istnieje w związku z powyższym sprzeczność między określeniem postępowania administracyjnego wszczętego zawiadomieniem z dnia 9 sierpnia 2007 r. a rozstrzygnięciami organów obu instancji dotyczącymi innego przedmiotu postępowania. Okoliczności sprawy nie wskazują przy tym, iż do zmiany przedmiotu postępowania doszło w jego toku. Opisane wyżej okoliczności sprawy wskazują w ocenie Sądu w pierwszej kolejności na naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 61 § 4 kpa, wobec braku zawiadomienia strony postępowania o jego wszczęciu. Podkreślić należy, że przedmiotowe postępowanie toczy się z urzędu, jego dalszą konsekwencją jest podział nieruchomości, co oznacza daleko idącą ingerencję w podlegające ochronie konstytucyjnej prawo własności, którego ograniczenia wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami (m.in. art. 97 ust. 3 u.g.n.) nie obejmują wszakże prowadzenia tego postępowania bez udziału strony na którymkolwiek jego etapie. Tym samym niepowiadomienie strony o wszczęciu niniejszego postępowania, toczącego się bez jej udziału przez okres czterech miesięcy, skutecznie uniemożliwiło zgłaszanie zarzutów odnośnie sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji określonej w opisanym wyżej zawiadomieniu. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy brak zawiadomienia stanowi o naruszeniu przepisu postępowania art. 61 § 4 kpa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), stosownie do którego podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Ustęp 2 przewiduje, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Według ustępu 4 zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Zgodnie z ustępem 5 opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że celem podziału jest wydzielenie z przedmiotowej nieruchomości fragmentu pasa drogowego ulicy 098 KD-D 1/2 w związku realizacją celu publicznego polegającego na rozbudowie systemu kanalizacji zbiorczej, a dalej analizuje organ zgodność wskazanego celu podziału z uchwałą Rady Miasta Nr XXXII/753/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C.-W. w G., rejon ulic [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Pomor. Nr 86, poz. 1741), dla terenu działki zlokalizowanego w strefach 020 MN1 - zabudowa jednorodzinna wolnostojąca oraz 098 KD-D 1/2 - ulica lokalna 1x2. W świetle przytoczonych okoliczności wskazać należy, że organ analizował zgodność podziału przedmiotowej działki z zapisami planu odnoszącymi się do wydzielenia drogi publicznej, w której, w pasie drogowym, jak wynika z treści pisma Wiceprezydenta Miasta z dnia 4 lipca 2007 r., miałaby zostać umieszczona sieć wodociągowa i kanalizacji sanitarnej, a nie z przedmiotem postępowania wynikającym z zawiadomienia o wszczęciu z dnia 9 sierpnia 2007 r. Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w planie miejscowym zamieszcza się obowiązkowo między innymi zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zatem budowa lub modernizacja ulicy oraz budowa i modernizacja sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stanowią odrębne realizacje celu publicznego. Tym samym SKO naruszyło zaskarżonym postanowieniem art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak oceny zgodności celu podziału działki wynikającego z opisanych wyżej dokumentów odnoszących się do oznaczonego przedmiotu postępowania administracyjnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiot postępowania, który powinien być podany do wiadomości stron w zawiadomieniu, o jaki mowa w art. 61 § 1 i 3 kpa, zakreśla granice postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania strony. Naruszenie przez rozstrzygające sprawę organy obu instancji wymienionych wyżej przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy oraz pozostające w związku z tym naruszenie prawa materialnego art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywołuje konieczność uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy je ocenić jako niezasadne. Zamiar skarżących co do wydzielenia z przedmiotowej nieruchomości trzech działek budowlanych nie ma znaczenia prawnego w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy, co jest niesporne, podział geodezyjny działki nr [...] nie miał miejsca. Ponadto przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie wyrażenie przez właściwy organ opinii co do zgodności projektu podziału (wszczętego z urzędu) z obowiązującym planem, wobec czego zarzuty odnoszące się do innych kwestii nie są istotne. Także zarzuty odnoszące się do postępowania organu przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również nie mają znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Podnoszone być mogą jedynie w przypadku zaskarżenia uchwały Rady Miasta Nr XXXII/753/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C.-W. w G., rejon ulic [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Pomor. Nr 86, poz. 1741), w postępowaniu prowadzonym na warunkach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), po uprzednim wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przede wszystkim należy precyzyjnie określić jego przedmiot poprzez wskazanie, czy przedmiotem postępowania w sprawie opinii dotyczącej projektu planu podziału działki nr [...] jest realizacja celu publicznego jakim jest wydzielenie gruntu pod drogę publiczną, czy budowa opisanej wyżej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, bądź obu jednocześnie. Zawiadamiając stronę o wszczęciu stosownego postępowania należy zadbać o jej skuteczne powiadomienie, a dowód doręczenia dołączyć do akt sprawy. Badanie zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnieść należy do skonkretyzowanego i jednoznacznie określonego przedmiotu postępowania. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, określając przy tym stosownie do art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o wstrzymaniu wykonania obu aktów, co wywołuje skutek do daty uprawomocnienia wyroku.