II SA/Gd 282/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 2 listopada 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących J. K. i M. K. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Wójt Gminy decyzją z 2 listopada 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalno - usługowego (sklep spożywczy i bar) wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w J. Organ określił między innymi linię nieprzekraczalnej zabudowy w odległości 8,0 m od granicy z działkami dróg publicznych, szerokość elewacji frontowej od 12,1 do 18,1 m, wysokość budynku w kalenicy - nie wyższa niż 9,0 m, okap dachu na wysokości nie wyższej niż 4 m, wskaźnik wielkości zabudowy 0,13, dach płaski (do 10%), o pokryciu dowolnym lub ostry dwu lub wielospadowy, symetryczny o pochyleniu głównych połaci 35o do 45o, kryty dachówką lub materiałem dachówkopodobnym. Odwołanie od decyzji wnieśli skarżący J. K. i M. K. Zarzucili oni uciążliwość inwestycji dla sąsiadów i użytkowników drogi publicznej oraz brak na załączonej do decyzji mapie obszaru analizowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 10 stycznia 2011 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium uznało, że analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo. Stwierdziło przy tym, że parametry planowanej inwestycji, w tym płaski dach, wynikają ze sporządzonej analizy, a linia zabudowy została wyznaczona prawidłowo. Natomiast kwestia uciążliwości inwestycji należy do zakresu Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. K. i M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazali na uciążliwość inwestycji oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z pkt 1 powyższego unormowania, niezbędnym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób określania tych wymagań uregulowany został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Z regulacji tej wynika, że podstawą analizy cech o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest mapa zasadnicza lub katastralna we wskazanej w przepisie skali. Prawidłowe bowiem oznaczenie obszaru analizowanego na mapie jest punktem wyjścia do określenia funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Efektem prawidłowo dokonanej analizy na odpowiedniej mapie, jest tekstowy opis tego procesu, który nie może zostać zweryfikowany bez odniesienia do mapy na podstawie, której ustaleń dokonano. Stąd też zgodnie z § 9 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2) Skoro załączniki do decyzji stanowią jej integralną część tej decyzji, to muszą one odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie zatem z art. 107 § 1 K.p.a. załączniki do decyzji powinny zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której mają stanowić integralną część. Brak podpisu osoby dokonującej adnotacji, że dany dokument stanowi załącznik do decyzji powoduje, że nie można uznać, że taki dokument jest dokumentem publicznym i może być traktowany jako wiążący załącznik do decyzji, określający treść tejże decyzji. W niniejszej sprawie załącznik graficzny do decyzji organu I instancji ma jedynie adnotację zawierająca numer decyzji organu I instancji. Nie został natomiast opatrzony podpisem, pieczęcią, ani też datą decyzji, której integralną część miałaby stanowić. To samo dotyczy graficznej części analizy - mapy z wyznaczonym obszarem analizowanym oraz części tekstowej analizy. Na tych dokumentach znajduje się z kolei jedynie niepełny numer decyzji. Tym samym nie można uznać ich za wymagane w § 9 ust. 2 załączniki. Wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest zatem niekompletna. Jej braki eliminują ją z obrotu prawnego, bowiem nie pozwala na ocenę prawidłowości dokonanej przez organy administracji analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, czego konsekwencją jest brak możliwości kontroli, czy została zachowana przesłanka wydania decyzji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej, w decyzji organu I instancji zawarta jest adnotacja dotycząca załącznika nr 2, stanowiącego analizę graficzną i opisową, "w dok. urzędu". W tej sytuacji nie można stwierdzić czy w ogóle do decyzji załączono te dokumenty. W odwołaniu skarżący zarzucili brak na załączonej do decyzji mapie obszaru analizowanego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tego zarzutu. Przywołana powyżej norma prawna nakłada na organy administracji obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarze nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Organ zatem w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r. w sprawie II OSK 919/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły w jaki sposób został ustalony w niniejszej sprawie obszar analizowany. Nie wynika to również z części tekstowej analizy. Brak w decyzjach organów obu instancji wyjaśnień dotyczących sposobu wytyczenia tego obszaru powoduje, że kwestia ta wymyka się spod kontroli Sądu. Brak ten stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zauważyć przy tym należy, że z części opisowej analizy nie wynika, że została ona przeprowadzona w sposób prawidłowy. Analiza powinna bowiem prowadzić do stwierdzenia możliwości dokonania określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji przede wszystkim funkcji, a w dalszej kolejności parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Musi być zatem szczegółowa i odnosić się konkretnie do każdego z powyższych elementów. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że przy ustalaniu szczegółowych wymagań dla nowej zabudowy konieczne jest zachowanie wskazań ustawodawcy, co do sposobu obliczania tych wielkości, jak i kolejności ich stosowania. Generalnie ustawodawca jako zasadę wskazuje wyznaczanie średnich parametrów, co dotyczy zwłaszcza szerokości elewacji frontowej i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, natomiast linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych parametrów istniejącej zabudowy sąsiedniej. We wszystkich przypadkach dopuszczalne jest wyznaczenie innych parametrów, jednakże musi to wynikać z analizy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie błędnie określono linię zabudowy, ponieważ określono ją jako "nieprzekraczalną". Z § 4 cytowanego rozporządzenia wynika, że linia zabudowy jest kontynuacją linii istniejącej na działkach sąsiednich. Oznacza to, że linia musi być określona ściśle i nie ma tu miejsca na żadną dowolność inwestora. Ani w analizie, ani też decyzjach organów administracji nie ma uzasadnienie dla sposobu wyznaczenia tej linii. To samo dotyczy ustalonej wysokości. Podobnie brak było podstaw do określenie szerokości elewacji frontowej w przedziale od 12, 1 m do 18, 1 m. § 6 rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z normy tej wynika nakaz ścisłego określenia szerokości elewacji frontowej. 20-procentowa tolerancja jest normą skierowaną do organu, który może w tych granicach zmienić średnią szerokość, jednakże określenie szerokości przy uwzględnieniu zmiany powinno być konkretnie zapisane w decyzji. Wskazany przepis, w ocenie Sądu, nie daje możliwości wyboru w tym zakresie inwestorowi. Również nieprawidłowo określono geometrię dachu. Organ ustalił bowiem, że może to być dach płaski (do 10%), o pokryciu dowolnym lub ostry, dwu lub wielospadowy, symetryczny o pochyleniu głównych połaci 35o do 45o, kryty dachówką lub materiałem dachówkopodobnym. W decyzji powinna być natomiast ustalona konkretna geometria dachu, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W decyzjach organów obu instancji, a także w treści analizy nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia dla ustalonej funkcji zabudowy - budynku mieszkalno-usługowego, w którym ma się mieścić sklep spożywczy i bar. Wskazać przy tym należy, że ustalenie właśnie takiej funkcji było w toku postępowania kwestionowane przez skarżących. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To samo dotyczy rozstrzygnięcia organu I instancji. Stwierdzić przy tym należy, że prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że przepisy Prawa budowlanego, w tym także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mają zastosowanie na etapie sporządzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy orzeka zaś na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Wskazać też należy, że w decyzji ustalającej warunki zostały zawarte ustalenia dotyczące wymagań w zakresie ochrony osób trzecich. Z tych wszystkich względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji stosownie do art. 152 tej ustawy. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zwróci szczególną uwagę na dołączenie do wydanej decyzji prawidłowych załączników, w tym załącznika graficznego i tekstowego dotyczącego analizy, o której mowa w § 3 przywołanego rozporządzenia. Ponadto organ I instancji dokona wyczerpującej analizy kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Uwzględni także dokonaną przez sąd interpretację przepisów przedmiotowego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.