II SA/Gd 2852/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2002 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. II SA/Gd 2852/02 U z a s a d n i e n i e Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 sierpnia 2002r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał M. B., w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w S. związanych z remontem i przebudową lokalu mieszkalnego oraz zmianami instalacji gazowej, dostarczenie: - inwentaryzacji architektonicznej części budynku w obrębie lokalu nr [...] wraz z elementami budynku związanymi z tym lokalem; - wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzy technicznej dotychczas wykonanych robót budowlanych, a w przypadku stwierdzenia w ekspertyzie konieczności wykonania robót budowlanych projektu robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia elementów budynku do stanu zgodne z przepisami; - projektu robót w celu ukończenia budowy, w tym projektu instalacji gazowej wraz z dowodami uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii tj. w odniesieniu do instalacji gazowej – uzgodnienie Zakładu Gazownictwa, w odniesieniu do projektu architektonicznego – opinię Konserwatora Zabytków; - dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w czasie wizji przeprowadzonej w dniu 13 sierpnia 2002 r. stwierdzono, że w przedmiotowym lokalu prowadzone są roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W związku z zaistniałą sytuacją w dniu 13 sierpnia 2002 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie zmierzając do legalizacji wykonanych robót nałożył na inwestora obowiązki określone w w/w decyzji. Organ ten wskazał, że w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót konieczne jest sporządzenie inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót i sporządzenie ekspertyzy mającej na celu określenie zgodności dotychczas wykonanych robót z przepisami art. 5 Prawa budowlanego. Ponadto konieczne jest sporządzenie projektu robót budowlanych i instalacyjnych przewidywanych przez inwestora do wykonania w celu ukończenia budowy. Dostarczona dokumentacja powinna nadto posiadać wskazane w decyzji uzgodnienia. Organ I instancji wskazał również, że dla wykonania zmian instalacji wentylacyjno-kominowej konieczne jest uzyskanie zgody Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, tak samo jak w odniesieniu do projektu robót w stosunku do elementów wspólnych budynku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. B., która wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazywała, iż mieszkanie w budynku nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane a powołany przez organ nadzoru budowlanego art. 51 tej ustawy oraz przepisy określające właściwość inspektora nadzoru budowlanego dotyczą tylko takich obiektów. Z uwagi na powyższe prace remontowe wykonywane w lokalu pozostają poza zakresem kompetencji nadzorczych tego organu, tym bardziej, że prowadzone są zgodnie z warunkami technicznymi. Skarżąca wskazywała ponadto na polubowne załatwienie sprawy z sąsiadką, która zgłosiła fakt przeprowadzania remontu oraz brak zastrzeżeń Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Stwierdziła również, że budynek, w którym znajduje się jej lokal mieszkalny nie figuruje w rejestrze zabytków miasta S. a prace remontowe prowadzone są wewnątrz mieszkania i w żaden sposób nie naruszają architektury budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 października 2002 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz nakazał M. B., w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, dostarczenie w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. następujących dokumentów związanych z remontem i przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w S.: - inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej części budynku w obrębie w/w lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem robót budowlanych związanych z remontem i przebudową tego lokalu wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym prawidłowości przedmiotowych robót i ich wpływu na stan techniczny całego budynku, wykonanych przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi; - wykonanego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi projektu dokończenia przedmiotowych robót budowlanych, w tym projektu instalacji gazowej wraz z wymaganymi przepisami szczególnymi uzgodnieniami i opiniami tj. opinią kominiarską, uzgodnieniem z Zakładem Gazownictwa oraz z Konserwatorem Zabytków w przypadku zmian dotyczących elewacji budynku; - dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że M. B. rozpoczęła wykonywanie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w S. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z akt wynika, że przedmiotowe roboty budowlane polegają na rozbiórce ścianek działowych w obrębie mieszkania i przyległego pomieszczenia WC i rozpoczęciu wykonywania nowych ścianek działowych, wykonaniu wylewki betonowej w WC, przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej, elektrycznej oraz centralnego ogrzewania. W związku z powyższym postanowieniem nr [...] z dnia 13 sierpnia 2002r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie w/w robót budowlanych oraz nakazał wykonanie zabezpieczenia polegającego na zaślepieniu wskazanego w tym postanowieniu przewodu gazowego. Następnie, organ I instancji wydał w dniu 23 sierpnia 2002 r. decyzję nakazującą M. B. przedłożyć w terminie do 20 listopada 2002 r. określone w tej decyzji dokumenty dotyczące omawianych robót budowlanych, powołując w podstawie prawnej tej decyzji przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wobec ustalenia, iż przedmiotowa przebudowa i remont lokalu mieszkalnego zostały rozpoczęte bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę – należy uznać, że słuszne było przeprowadzenie w omawianej sprawie postępowania administracyjnego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, postanowieniem nr [...] z dnia 2 października 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wskazane powyżej postanowienie o wstrzymaniu robót. Organ wojewódzki stwierdził ponadto, że zasadne było rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2, który upoważnia organ nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku wykonania w określonym terminie czynności niezbędnych do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednakże, że treść obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją została określona w sposób nieprawidłowy. W ocenie organu wojewódzkiego błędne było bowiem żądanie od inwestora przedłożenia projektu robót koniecznych do doprowadzenia elementów budynku do stanu zgodnego z przepisami oraz odrębnego projektu dokończenia budowy (zamiast jednego projektu budowlanego dokończenia przedmiotowych robót). Uchybieniem w/w decyzji było również nałożenie obowiązku uzgodnienia projektu dokończenia robót budowlanych z Konserwatorem Zabytków bez wskazania, że uzgodnienia tego należy dokonać tylko w przypadku wprowadzenia zmian w elewacji budynku. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił zaskarżoną decyzję tak, aby nie zawierała wskazanych powyżej nieprawidłowości, przedłużając jednocześnie termin wykonania nałożonego obowiązku. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez odwołującą się organ wojewódzki stwierdził, że nie mogą one mieć wpływu na rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił ponadto, iż błędne było zawarte w odwołaniu twierdzenie, jakoby wobec faktu, że lokal mieszkalny nie jest obiektem budowlanym – przepisy Prawa budowlanego stanowiące podstawę wydania omawianej decyzji nie dotyczyły opisanych powyżej robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w tym miejscu, że lokal mieszkalny nie jest wprawdzie obiektem budowlanym, lecz częścią takiego obiektu. Stwierdził również, że w świetle przepisów art. 28 i 29 Prawa budowlanego nie może budzić wątpliwości, że rozpoczęcie przebudowy i remontu części budynku polegającej m. in. na przebudowie instalacji gazowej – mogło nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec braku takiego pozwolenia – obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było rozstrzygnięcie omawianej sprawy na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Organ wojewódzki wyjaśnił ponadto odwołującej, że przedmiotowy budynek nie jest wprawdzie wpisany do rejestru zabytków, lecz jest obiektem objętym ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, w przypadku konieczności wprowadzenia zmian, dotyczących elewacji budynku (np. przeprowadzenia po ścianie budynku przewodów kominowych) – niezbędne jest uzgodnienia projektu dokończenia robót z Konserwatorem Zabytków. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że organ nadzoru budowlanego winien przekazać stronie kopię protokołu wizji lokalnej po otrzymaniu stosownego wniosku uzasadnionego ważnym interesem strony oraz uiszczeniu stosownej opłaty skarbowej. Wobec faktu, że w omawianej sprawie nie złożono takiego wniosku – Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał obowiązku wydania M. B. kopii protokołu oględzin przedmiotowego lokalu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. B. ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji podkreślając, że zaskarżone rozstrzygnięcie wykracza poza ramy określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawierającej m. in. definicję obiektu budowlanego i budynku. W ocenie skarżącej prowadzone postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie domniemania, że mieszkanie, jako część budynku jest obiektem budowlanym. Ponadto przepis art. 3 cyt. ustawy nie daje organom nadzoru budowlanego kompetencji do prowadzenia postępowania. W ocenie skarżącej organy administracji publicznej pogwałciły wynikającą z Konstytucji RP zasadę nienaruszalności mieszkania i zmusiły ją do wykonania czynności, których prawo nie nakazuje. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w skardze wnioskami. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przepis art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zawiera legalne definicje pojęć używanych w tym akcie prawnym. Zasadnicze znaczenie dla wyznaczenia zakresu stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane ma definicja pojęcia "obiekt budowlany", albowiem przedmiot regulacji tej ustawy został określony w art. 1 jako działalność obejmująca sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Z przepisu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wynika, że przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a także obiekt małej architektury. Z definicji tej wynika zatem, że lokal mieszkalny stanowi część obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 cyt. ustawy budową jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego. Z kolei roboty budowlane w myśl ustawy Prawo budowlane to wykonanie obiektu budowlanego, w określonym miejscu, odbudowa, rozbudowa, nadbudowa takiego obiektu oraz przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie wyjaśnia przy tym, co należy rozumieć przez odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę, montaż i rozbiórkę obiektu budowlanego wyjaśniając jedynie, co należy rozumieć przez pojęcie "remont". Zgodnie z art. 3 pkt 8 przez pojęcie "remontu" należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Cechą charakterystyczną remontu jest zatem odtworzenie stanu pierwotnego i w związku z powyższym roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy nie mogą być uznane za remont. W orzecznictwie przyjęto m. in., że za przebudowę, a nie remont uznaje się budowę ścian działowych (wyrok NSA z dnia 14 września 2000 r., II SA/Ka 849/99, niepublikowany). Przebudowa została też w orzecznictwie zdefiniowana, jako zmiana układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i uzupełniających (wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r., SA/Bt 855/02, niepublikowany). Pojęcie robót budowlanych ma istotne znaczenie dla określenia zakresu stosowania jednej z podstawowych instytucji ustawy Prawo budowlane, mianowicie pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do treści art. 28 ustawy roboty budowlane, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29 i art. 30, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poczynione wyżej uwagi mają na celu wyjaśnienie czy zakres robót budowlanych wykonywanych przez skarżącą w jej lokalu mieszkalnym podlegał uregulowaniom przepisów ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że prowadzone roboty budowlane polegały na rozbiórce ścianek działowych w obrębie mieszkania i przyległego WC i rozpoczęciu wykonywania nowych ścianek działowych oraz przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej, elektrycznej oraz centralnego ogrzewania. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych szkicu pomieszczeń lokalu wynika, że rozbiórka ścianek działowych miała na celu zmianę układu funkcjonalnego mieszkania, a więc stanowiła jego przebudowę, a więc tego rodzaju prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Określenie zasady w art. 28 ustawy Prawo budowlane i wyjątków od niej w art. 29 i 30 uzasadnia stwierdzenie, że wszelka działalność, która odpowiada definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 i która nie jest wymieniona w art. 29 i 30, może być podjęta jedynie po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenia na budowę wymagała również przebudowa instalacji gazowej, albowiem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane takie pozwolenie wymagane jest dla remontu obejmującego zmianę lub wymianę elementów instalacji gazowych istniejących w obiekcie budowlanym. Dlatego też uznać należało, że wobec ustalenia, że przedmiotowa przebudowa i remont lokalu mieszkalnego zostały rozpoczęte bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organy nadzoru budowlanego zasadnie przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Stosownie zaś do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia stronie w.w. postanowienia właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Powołany wyżej przepis nie precyzuje o jakie czynności chodzi. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy może zawierać jedynie nakazy wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, jednakże w rozpoznawanej sprawie z uwagi na fakt, że dla realizacji wykonywanych przez skarżącą robót budowlanych zgodnie z prawem wymagane było sporządzenie projektu budowlanego w ocenie Sądu decyzja nakładająca na skarżącą obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych oraz projektu dokończenia przedmiotowych robót wydana została w oparciu o przepisy prawa. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku podstaw do podjęcia działań w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego wskazać należy, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do zadań tych organów należy m. in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Odpierając natomiast zarzut naruszenia Konstytucji RP stwierdzić należy, że ustawa Prawo budowlane, jako źródło norm prawa administracyjnego, ze swojej istoty stanowi źródło ograniczenia sfery wolności człowieka, w szczególności wolności z korzystania z własności. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.