II SA/Gd 289/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2016 r., sygn. akt [...] w sprawie ze skargi A. J. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania postanawia 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. odrzucić skargę, 3. zasądzić od Sejmiku Województwa na rzecz skarżącego A. J. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. zwrócić skarżącemu A. J. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. W dniu 29 lutego 2016 r. Sejmik Województwa, działając na podstawie art. 135 ust. 1, 2, 3a i 3b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), podjął uchwałę nr 203/XVIII/16 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [..]. Uchwala ta została podjęta w następstwie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 2009 r., nr [..], mocą której określono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa Portu Lotniczego [..], a w punkcie II ppkt 3 nałożono na A. obowiązek wystąpienia do właściwego organu o zwiększenie dotychczasowego obszaru ograniczonego użytkowania utworzonego rozporządzeniem Wojewody nr [..] z dnia 26 lipca 2002 r. poprzez jego zwiększenie do izofony 50 dB dla pory nocnej i 60 dB dla pory dziennej, wyznaczonej odpowiednio, dla stanu po zakończeniu etapu I przebudowy Portu Lotniczego [..] oraz po zakończeniu realizacji całego przedsięwzięcia, jeżeli po zastosowaniu dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, przyjętych na podstawie systemu pomiaru ciągłego poziomów hałasu w środowisku, programu monitoringu hałasu lotniczego i analizy, jak też analizy porealizacyjnej określonej w pkt II.2., wynikać będzie konieczność zmiany tego obszaru. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia 6 marca 2009 r., nr [..], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 191/09, oddalił skargę wniesioną na tę decyzję. Ponadto, decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 marca 2009 r. i decyzją z dnia 21 grudnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 25 sierpnia 2014 r. a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, prawomocnym wyrokiem z dnia 18 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 93/16, oddalił skargę wniesioną na tę decyzję, ze wskazaniem w jego uzasadnieniu, że w sprawie tej nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności. W przedmiotowej uchwale przyjęto, że granicą obszaru ograniczonego użytkowania będzie odpowiednia izolinii 45 dB w porze nocy hałasu operacji lotniczych. Tak utworzony obszar podzielono na dwie strefy, ze względu na rodzaj chronionego terenu: strefa B (strefa zewnętrzna) oraz strefa A (strefa wewnętrzna). Dla terenów tych, zlokalizowanych na granicy i wewnątrz obszaru określono: ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków (odpowiednia izolacyjność akustyczna przegród zewnętrznych), ograniczenia i zmiany w sposobach korzystania z terenów. W strefie A wprowadzono zapis o konieczności dostosowania występującej zabudowy mieszkaniowej do odpowiednich standardów akustycznych poprzez zapewnienie odpowiedniej izolacyjności akustycznej przegród budowlanych oraz właściwego klimatu akustycznego, zgodnie z polskim prawodawstwem oraz Polskimi Normami. Nową zabudowę dopuszczono pod warunkiem spełnienia wymagań w zakresie ochrony akustycznej. Granice strefy A i B określono na załączonej do uchwały mapie poglądowej obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego. Granice obszaru ograniczonego użytkowania i stref A i B opisane zostały za pomocą współrzędnych geodezyjnych, pozwalających na jednoznaczne i precyzyjne ich wyznaczenie. Ponadto, w celu łatwiejszej identyfikacji, do uchwały załączono wykaz obrębów geodezyjnych i działek położonych w obszarze ograniczonego użytkowania oraz w poszczególnych strefach. Działając na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa J. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r., nr [..]. W ocenie skarżącego uchwała ta wydana została na podstawie decyzji środowiskowej, która nie jest zgodna z prawem, gdyż nie spełnia podstawowych kryteriów, dla których występuje konieczność wydawania decyzji środowiskowych dla lotnisk czyli ochrony przed hałasem lotniczym. Ponadto treść tej decyzji jest całkowicie sprzeczna z zapisami raportu, a analiza porealizacyjna nie powinna być metodą tworzenia nowego obszaru dla lotnisk, gdyż opiera się jedynie na monitorowaniu hałasu za pomocą mikrofonów, które w przypadku G. są całkowicie sfałszowane, a ponadto została wydana bez przeprowadzenia oddziaływań skumulowanych hałasu między lotniskiem, koleją [..] i N., co powoduje, że obszar w ogóle ich nie ujmuje. Skarżący zarzucił ponadto, że brak jest jakichkolwiek podstaw do dzielenia wyznaczonego obszaru na strefę A i B, a uchwalony obszar jest niezgodny z zakazem zabudowy mieszkaniowej w strefie A, wprowadzonym w Obszar Wojewody w 2002 r., co jest całkowicie niedopuszczalne w sytuacji, gdy podstawą prawną uchwalonego obszaru jest rozszerzenie obszaru Wojewody z 2002 r. Skarżący wskazał, że uchwalony obszar jest niezgody także z obowiązującymi Planami zagospodarowania wokół lotniska w zakresie zapisów dotyczących zabudowy mieszkaniowej, obowiązującymi Planami ochrony przed hałasem dla Województwa jak i z planami i programami ochrony przed hałasem dla miasta G. Jednocześnie skarżący podkreślił, że zapisy dotyczące nowego obszaru całkowicie ograniczają prawo własności, dodatkowo przerzucając odpowiedzialność finansową za utratę wartości nieruchomości na właścicieli. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów. Jak wyjaśnił, decyzja Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 2009 r., określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa Portu Lotniczego [..]" jest ostateczna i wiążąca dla innych organów. Port lotniczy jest przedsięwzięciem istniejącym, a przedmiotowa decyzja pozwalała na jego rozbudowę. W tej sytuacji, wobec braku stwierdzeń pozwalających na zmianę obszaru ograniczonego użytkowania przed rozpoczęciem realizacji rozbudowy lotniska niezbędne było uzyskanie analizy porealizacyjnej. Podstawą do wykonania analizy porealizacyjnej były wyniki z pomiarów ciągłych poziomów hałasu, prowadzonych przez akredytowaną firmę zajmującą się analizą pomiarów hasłowych. Stwierdzone poziomy równoważnego poziomu dźwięku wahały się w poszczególnych dniach prowadzenia pomiarów od 39,7 dB do 45,8 dB w porze nocnej (przy wartości dopuszczalnej 60 dB) oraz od 35,7 dB do 39,7 dB w porze nocnej (przy wartości dopuszczalnej 50 dB). Kontrolne pomiary poziomu hałasu zostały przeprowadzone również na posesji A. J. przy ul. Z. w dniach 17 – 29 kwietnia 2014 r. i nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu. Analiza porealizacyjna jest opracowaniem, na podstawie którego można utworzyć obszar ograniczonego użytkowania, tym bardziej, że opiera się o rzeczywiste poziomu hałasów. Obszar ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [..] utworzony rozporządzeniem nr [..] Wojewody z dnia 26 lipca 2002 r. został zastąpiony obszarem utworzonym zaskarżoną uchwałą. Uchwała w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wprowadza ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposobu korzystania z terenów, a ustalenia te zostaną uwzględnione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 5 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 289/16, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), odrzucił skargę wniesioną przez A. J. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r. nr [..]. Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie została poprzedzona skutecznym wezwaniem Sejmiku Województwa do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Znajdujące się w aktach sprawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawarte w piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r., nie zostało bowiem podpisane ani przez skarżącego, ani przez inne osoby wymienione na pierwszej stronie wezwania. W dniu 8 września 2016 r. pełnomocnik Sejmiku Województwa przedłożył w Sądzie podpisany przez A. J. oryginał wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który złożony został do organu w dniu 11 kwietnia 2016 r., a który omyłkowo nie został do Sądu uprzednio przekazany wraz z aktami administracyjnymi. W dniu 20 września 2016 r. A. J. wniósł do Sądu skargę kasacyjną na postanowienie z dnia 5 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 289/16, domagając się jego uchylenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie postanowienie to wydane zostało bowiem z naruszeniem: art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 57 § 4 w zw. z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez: uznanie, że nie został spełniony warunek w postaci uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym, że nie został spełniony warunek skutecznego wniesienia skargi w sytuacji, gdy warunek ten został spełniony przez skarżącego przed złożeniem skargi. W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2017 r., złożonym na wezwanie Sądu o wskazanie, z czego skarżący wywodzi swoją legitymacje do skutecznego kwestionowania uchwały, skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [..], która to działka nie została włączona do utworzonego mocą skarżonej uchwały obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [..], mimo, że znajduje się w odległości 800 m od działki inwestycyjnej nr [..] i w obszarze jej oddziaływania w zakresie immisji generowanych przez Port Lotniczy w postaci hałasu. Brak objęcia nieruchomości skarżącego obszarem ograniczonego użytkowania powoduje zaś, w jego ocenie, wyłączenie możliwości skorzystania przez niego z uprawnień przewidzianych w art. 129 i w art. 136 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Podstawy skargi kasacyjnej wniesionej przez A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 289/16 okazały się oczywiście usprawiedliwione. Postanowieniem tym Sąd odrzucił skargę wniesioną przez A. J. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r. nr [..] z uwagi na nie poprzedzenie jej skutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże po wydaniu postanowienia, Sejmik Województwa przekazał do akt sprawy złożone w dniu 11 kwietnia 2016 r. przez A. J. wymagane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym uznać należy, że skarżący przed wniesieniem skargi na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r. nr [..] spełnił wymóg formalny do jej skutecznego wniesienia w postaci bezskutecznego wezwania organu samorządu województwa do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązek ten wynika z będącego podstawą wniesionej skargi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 486), a także z art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpatruje sprawę. Z tego też powodu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 289/16 nie mogło zostać utrzymane w obrocie prawnym, o czym Sąd orzekł w punkcie I postanowienia. Uchylenie postanowienia z dnia 5 września 2016 r. otworzyło natomiast w przedmiotowej sprawie możliwość rozpoznają skargi. Będący podstawą prawną wniesionej skargi art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wymaga, do skutecznego jej wniesienia, aby wnoszący skargę na akt prawa miejscowego, wydany z zakresu administracji publicznej, wykazał się naruszeniem przez ten akt swego interesu prawnego lub uprawnienia. Przepis ten stanowi bowiem, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści przywołanego wyżej art. 90 ust 1 wynika, że prawo do zaskarżania aktów prawa miejscowego na jego podstawie przysługuje jedynie tym osobom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938). Naruszony interes prawny musi być również aktualny - nie przyszły, ewentualny czy potencjalny. Oznacza to, że warunkiem koniecznym - przesłanką skutecznego wniesienia skargi, jest nie tylko legitymowanie się interesem prawnym, ale i jego naruszeniem już w momencie wnoszenia skargi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1335/07, LEX nr 463935). Ponadto, skarżący musi ten interes prawny mieć w rzeczywistości, a nie tylko tak twierdzić. Podobnie na gruncie ustaw samorządowych należy przyjąć, iż interes prawny lub uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi muszą być faktycznie naruszone. Wskazuje na to zwrot "zostały naruszone". Samo twierdzenie o istnieniu bądź naruszeniu interesu prawnego należy uznać za niewystarczające do przyjęcia legitymacji skargowej danego podmiotu. Prawo do wniesienia skargi do sądu w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przysługuje zatem jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżony akt prawa miejscowego własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że godzi on w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Skarga złożona na podstawie art. 90 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, aby uchwała Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r. naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Skarżący jest właścicielem działki nr [..], która to działka nie została włączona do utworzonego mocą zaskarżonej uchwały obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [..]. Tym samym nie można uznać, aby uchwała ta wpływała na jego własną, indywidualną sytuację prawną ani też, aby kwestionowana uchwała mogła doprowadzić do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia na niego pewnych obowiązków. Uchwała ta nie ogranicza, ani nie pozbawia skarżącego konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakłada także na niego żadnych obowiązków. Wskazane zaś w skardze przyczyny zaskarżenia przedmiotowej uchwały, dotyczące ewentualnych przyszłych skutków zrealizowania zamierzeń, nie dotyczą interesu prawnego skarżącego, a jedynie jego interesu faktycznego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, o czym orzekł w punkcie 2 postanowienia na podstawie art. 58 pkt. 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odrzucenie skargi z powyższej przyczyny spowodowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu nie był uprawniony do badania i wypowiadania się ani co do tego, czy kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ani co do stopnia ewentualnego naruszenia. Orzeczenie o obowiązku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3 postanowienia) wydane zostało na podstawie przepisu art. 179a w zw. z art. 203 pkt 1 P.p.s.a., natomiast zwrot uiszczonego wpisu (pkt 4 postanowienia) znajduje podstawę w przepisie 232 par. 1 pkt 1 P.p.s.a.