II SA/Gd 290/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 30 grudnia 2009r. Burmistrz Miasta na wniosek L. i H. F. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zalesieniu gruntów rolnych na działce [...] w G. gmina B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że oceniając spełnienie przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy stwierdził, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest użytkowana w sposób, który pozwolił na ustalenie wymagań dla kształtowania zagospodarowania terenu. Teren posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, nadto teren ten nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze lub nieleśne. Działka objęta wnioskiem oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolami RVIb, RV, RVI, Lz-RVI oraz N, tj. jako użytki rolne (grunty orne), grunty leśne (grunty zadrzewione i zakrzaczone) oraz nieużytki. Zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Ze względu na przedmiot planowanej inwestycji teren nie podlega ochronie na podstawie tej ustawy. W celu ustalenia wymagań dla nowego zagospodarowania terenu organ w sposób określony w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczył wokół działki [...] obszar analizowany, na którym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji. Teren w strefie projektowanego zalesienia stanowi grunt wykorzystywany na cele rolne. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, tj. Starostą Powiatowym w B., Marszałkiem Województwa Pomorskiego oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku. W toku postępowania skarżący wskazywał, że planowane zalesienie zdegraduje sąsiednie nieruchomości będące jego własnością – działki oznaczone numerami [...] i [...], gdyż spowoduje zacienienie dla planowanej przez niego budowy domu oraz rosnącej plantacji leszczyny. Odnosząc się do tych zastrzeżeń organ wskazał, że w decyzji nałożono na inwestora obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania interesów osób trzecich. Nadto określono minimalne odległości uprawy leśnej od granicy sąsiednich nieruchomości, w tym od działek skarżącego nr [...] i [...] na 12 merów. P. K. w odwołaniu zarzucił, że decyzja nie gwarantuje bezpieczeństwa nieruchomości sąsiedniej. Podniósł, że na terenie, którego dotyczy decyzja prowadzone jest postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej urządzeń melioracyjnych. Nadto teren ten nie jest przeznaczony do zalesienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli też wnioskodawcy L. i H. F., kwestionując ustalone przez organ odległości uprawy leśnej od granicy sąsiednich nieruchomości. Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 lutego 2010r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2000r., nr 56, poz. 676 ze zm.) stanowi, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osoba uprawniona sporządziła analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze sporządzonej analizy wynika, że inwestycja spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61ust. 1 ustawy. Nadto Kolegium wskazało, że decyzja nie rodzi praw do terenu ani też nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Warunek ten został zamieszczony w treści decyzji. Zamiana sposobu zagospodarowania działki nr [...] nie może powodować negatywnych skutków lub ograniczeń dla nieruchomości sąsiednich. Z przepisów warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że właściciel działki sąsiedniej może lokalizować obiekt budowlany bezpośrednio przy granicy, odległość obiektu budowlanego od ściany lasu nie może być mniejsza niz12 metrów, dlatego ustalono odległość uprawy leśnej od granicy sąsiednich nieruchomości – działek nr [...] i [...], tj. nieruchomości skarżącego, na 12 merów. Taki warunek umożliwia w ocenie Kolegium zlokalizowanie budynków przy granicy. Organ wskazał również, że nie posiada kompetencji w sprawie legalności inwestycji, a decyzja o warunkach zabudowy nie może rozstrzygać problemów związanych z samowolą budowlaną. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. K. Skarżący zarzucił, że na terenie inwestycji znajdują się urządzenia melioracyjne szczegółowe. Posadzenie lasu na tych urządzeniach nie jest dopuszczalne. Nadto wskazał, że wnioskodawca dokonał samowoli budowlanej w odniesieniu do tychże urządzeń. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obi instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy orzekające rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się i zastosowały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 59 ust. 2 stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Stosownie do treści art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2005r., nr 45, poz. 435) grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego grunty przeznaczone do zalesiania może więc określać wydana w tym celu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 2004r., II SA/Bk 534/04, ONSAiWSA 2005/6/134). Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4). Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe przepisy wyznaczają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość – innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, sygn. IV SA/Wa 920/05, Baza Orzeczeń LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. II OSK 551/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194346). Działka sąsiednia powinna być przy tym zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowego zagospodarowania w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Chodzi bowiem o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz.U. nr 164, poz.1588) określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działkę [...], położoną w G. gmina B. jest działką rolną. Tren obejmuje enklawę gruntów rolnych otoczoną z trzech stron gruntami leśnymi. Sąsiadujące lasy są administrowane przez Nadleśnictwo B. Działka oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty leśne i nieużytki. Na terenie nie występują obiekty podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych. Jest to obszar otuliny Parku Krajobrazowego Dolina Słupi, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, jako że przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne oznacza ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, prawidłowo stwierdziły orzekające w sprawie organy, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla wnioskowanego zalesienia przedmiotowej nieruchomości, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo również stwierdzono, na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że w odniesieniu do przedmiotowego terenu teren nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja została wydana po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Wskazać w szczególności należy, że w uzgadniającym postanowieniu z dnia 30 listopada 2009r. Marszałek Województwa Pomorskiego stwierdził, że przedstawiony projekt decyzji nie koliduje ze śródlądowymi wodami powierzchniowymi stanowiącymi własność publiczną i istotnymi dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa służącymi polepszaniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu ich uprawy, ani z planowanymi do wykonania urządzeniami melioracji wodnych podstawowych i szczegółowych, ani też z utrzymaniem melioracji wodnych podstawowych. Stwierdzić nadto należy, że w decyzji wskazano na konieczność zapewnienia poszanowania uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich. Nadto w decyzji ustalono odległości planowanej uprawy leśnej od granicy sąsiednich nieruchomości. W szczególności wskazać należy, że odległość ta od nieruchomości skarżącego została ustalona na 12m. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania za zasadne podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zarzutów dotyczących degradowania jego nieruchomości. Skarżący w tym zakresie powoływał się zresztą na zacienienie planowanej przez niego budowy domu oraz rosnącej na jego nieruchomości plantacji leszczyny. Zdaniem Sądu prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej nie ma żadnego wpływu na postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz rozstrzygnięcie o wniosku dotyczącym zalesienia gruntów rolnych na działce [...] w G. gmina B. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta są zatem zgodne prawem. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną