II SA/Gd 2933/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2002 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2002 r. nr [...]. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 4 grudnia 2001 r., powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym w K. [...]. Następnie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2001 r., powołując się na art. 102 i art. 123 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także wskazane postanowienie o zawieszeniu postępowania, nakazał skarżącej C. S. wykonanie, w terminie do 15 stycznia 2002 r., "niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających dotyczących budynku mieszkalnego w K. [...] polegających na: - wzmocnieniu istniejącej wspólnej ściany budynku nr [...] i [...] głównie w obrębie oparcia płatwi górnych jak i dolnych (murłat), wykonaniu jej zwieńczenia, poprawieniu kotwienia części budynku dwoma prętami Ø 16 oraz wzmocnieniu fundamentów ściany wg szkiców stanowiących załączniki do ekspertyzy pana inż. B. L., - zakotwieniu płatwi i murłat budynku nr [...] przy wspólnej ścianie budynku nr [...] i [...], - zabezpieczeniu preparatem typu [...] elementów drewnianych budynku na styku części [...]." Uzasadniając postanowienie z dnia 6 grudnia 2001 r. organ administracji publicznej odwołał się do wykonanej w maju 2000 r. na zlecenie Urzędu Gminy przez inż. B. L. ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego znajdującego się w K. [...] i [...], w której stwierdzono, iż w wyniku przebudowy budynku nastąpiły zmiany konstrukcyjne, które spowodowały widoczne uszkodzenia. Nadto wskazał, że podczas przeprowadzonych oględzin potwierdzono te uszkodzenia i stwierdzono, że stwarzają one niebezpieczeństwo gwałtownego pogorszenia stanu technicznego budynku. W związku z tym na mocy art. 102 k.p.a., w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życie lub zdrowia ludzkiego nakazano wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających. W postanowieniu tym wskazano, że nie służy na nie zażalenie. W dniu 28 marca 2002 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczył skarżącej upomnienie sporządzone stosownie do treści art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którym wezwano ją do dobrowolnego wykonania obowiązku przeprowadzenia niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających budynek mieszkalny w K. [...], wynikającego z postanowienia z dnia 6 grudnia 2001 r. W dniu 6 maja 2002 r. doręczono skarżącej tytuł wykonawczy z dnia 4 czerwca 2002 r. dotyczący tego obowiązku i postanowienie z tego samego dnia, którym nałożono na nią grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do jego wykonania. Uzasadniając postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skarżąca mimo upomnienia nie wykonała obowiązku nałożonego na nią postanowieniem z dnia 6 grudnia 2001 r. W dniu 14 czerwca 2002 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo z dnia 12 czerwca 2002 r., które określiła jako zażalenie na postanowienie tego ostatniego organu z dnia 4 czerwca 2002 r. o nałożeniu na nią grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu skarżąca kwestionowała trafność orzeczenia technicznego inż. B. L., na którym oparto postanowienie z dnia 6 grudnia 2001 r. Czyniąc to odwoływała się do ekspertyzy sporządzonej przez innych rzeczoznawców, mianowicie dra inż. Z. D. i dra inż. M. W. W efekcie wywodziła, że Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wykonanie robót "zabezpieczających, które w rzeczywistości niczego nie zabezpieczają, gdyż na przedmiotowym budynku nie występują zagrożenia kwalifikujące się do tego rodzaju zabezpieczeń." Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie jej zażalenia łącznie ze skargą na działalność Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartą w piśmie z dnia 15 kwietnia 2002 r. oraz łącznie z pismem z dnia 12 czerwca 2002 r., które dotyczyło tej skargi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po otrzymaniu, za pośrednictwem Inspektora Nadzoru Budowlanego, zażalenia skarżącej, zwrócił je organowi pierwszej instancji wskazując, iż w istocie zawiera ono zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 2 września 2002 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego odrzucił "zarzut nieistnienia obowiązku w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego jako nieuzasadniony." Uzasadniając to postanowienie organ administracji publicznej poza skrótowym przestawieniem stanu sprawy stwierdził, że w piśmie z dnia 12 czerwca 2002 r. skarżąca "pośrednio odwołuje się do zarzutu nieistnienia obowiązku" i taki zarzut organ uznał za niezasadny, gdyż, jak wskazał, obowiązek został określony postanowieniem z dnia 6 grudnia 2001 r. Organ wskazał przy tym, że na postanowienie to, wydane w trybie art. 102 k.p.a., nie służy zażalenie i jest ono obowiązujące. Wyjaśniono też, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skarżąca od postanowienia z dnia 2 września 2002 r. wniosła zażalenie, w którym przede wszystkim kwestionowała zasadność nałożenia na nią obowiązku wykonania robót budowlanych twierdząc, jak dotychczas, że nie występuje zagrożenie dla ludzi i ich mienia. Ponadto skarżąca wywodziła, że jej zażalenie winno być rozpoznane jako zażalenie właśnie a nie zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 października 2002 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu może być, podnoszone przez skarżącą – jak przyjął, nieistnienie obowiązku, jednak przesłanka ta nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek ten został określony prawomocnym postanowieniem Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2001 r., zaś skoro skarżąca nie wywiązała się z tego obowiązku, organ pierwszej instancji miał prawo wymierzyć jej grzywnę w celu przymuszenia. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2002 r. skarżąca, opisując dotychczasowy przebieg postępowania, podniosła, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchyla się od oceny technicznej zasadności obowiązku nałożonego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 grudnia 2001 r. Zdaniem skarżącej tym samym narusza art. 7 i art. 8 k.p.a. Do skargi skarżąca dołączyła m.in. kopię pisma z dnia 15 kwietnia 2002 r., o którym pisała m.in. w zażaleniu z dnia 12 czerwca 2002 r. W piśmie tym, skarżąc się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działalność Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca kwestionowała zasadność postanowienia z dnia 6 grudnia 2001 r. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniesiono o jej oddalenie. Pismem z dnia 5 października 2005 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym twierdząc, i wykazując to, że w dniu 6 października 2005 r. wniosła o stwierdzenie nieważności, z powodu wydania bez podstawy prawnej, postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2001 r. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Według art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Jak przyjmuje się w doktrynie prawa (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B.Adamiak, J.Borkowski, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2004 r., s. 450 teza 3. do art. 102), wskazane w powołanym przepisie "czynności niezbędne", to czynności faktyczne. Pogląd ten jest trafny, gdyż nie sposób przyjąć, aby – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – na podstawie art. 102 k.p.a. podejmować postanowienie. Wówczas bowiem konsekwentnie należy przyjąć, że na postanowienie takie, stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. nie służy zażalenie, co z kolei powoduje, z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), że nie będzie można na nie wnieść także skargi do sądu administracyjnego. Dojdzie zatem do tego, że bez dania obywatelowi możliwości obrony jego interesu prawnego poprzez skorzystanie ze środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym i następnie skargi do sądu administracyjnego, nałożone zostaną na niego obowiązki, które zmienią jego sytuację prawną. Taka sytuacja w sposób oczywisty narusza art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy też zwrócić uwagę na to, że wydane w niniejszej sprawie na podstawie art. 102 k.p.a. postanowienie jest uderzająco podobne w zakresie nałożonych nim obowiązków do decyzji, które wydaje się na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 68 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje też wprost możliwość działania organów administracji publicznej w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Stanowi o tym art. 69 powołanej ustawy i jak przyjmuje się w orzecznictwie (niepublikowany wyrok NSA z 13 grudnia 2001 r. w sprawie II SA/Gd 2020/99) nie daje on podstaw do wydania decyzji, lecz do podjęcia przez organ administracji publicznej czynności faktycznych, których kosztami może on obciążyć właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jednakże rozstrzygnięcie o obciążeniu kosztami, jak przyjął Sąd w cytowanym orzeczeniu, musi mieć formę decyzji administracyjnej, co pozwoli na kontrolę zasadności podjętych działań. Z powyższego wynika, że postanowienie z dnia 6 grudnia 2001 r. prowadzi do obejścia wskazanych przepisów Prawa budowlanego, obejścia, którego skutkiem jest pozbawienie skarżącej uprawnienia do poddania kontroli zasadności nałożonych na nią obowiązków w postępowaniu administracyjnym i następnie także kontroli przez sąd administracyjny zgodności z prawem nałożenia tych obowiązków. W efekcie poprzez przyjęcie przez organ administracji publicznej formy postanowienia dochodzi do rażącego naruszenia, poza wskazanymi przepisami Konstytucji, także art. 15 k.p.a., który jako zasadę przyjmuje, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Aby uniknąć tych niemożliwych do zaakcentowania konsekwencji należy przyjąć, że postanowienie z dnia 6 grudnia 2001 r. jest w istocie decyzją, gdyż orzeka o obowiązkach niezależnego od organu administracji publicznej podmiotu. W konsekwencji stwierdzić należy, że przysługiwało od niego odwołanie oraz, że co do zasady jest dopuszczalne stwierdzenie jego nieważności. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że trwanie przy koncepcji, którą przyjął Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż był na podstawie art. 102 k.p.a. uprawniony do wydania niezaskarżalnego w drodze zażalenia postanowienia, uniemożliwia także poddanie go kontroli w nadzwyczajnym trybie, a to z uwagi na treść art. 126 k.p.a., który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności tylko do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Powyższe rozważania wskazują, że istniały poważne powody do kwestionowania zgodności z prawem postanowienia z dnia 6 grudnia 2001 r. Okoliczności te winny były być uwzględnione przez organy administracji publicznej rozpoznające pismo skarżącej z dnia 12 czerwca 2002 r., określone przez nią zażaleniem na postanowienie z dnia 4 czerwca 2002 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a uznane przez organy administracji publicznej za zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organy administracji publicznej nie mogły wprost dokonać kontroli postanowienia z dnia 6 grudnia 2001 r. W chwili, kiedy zostało złożone pismo z dnia 12 czerwca 2002 r. działały bowiem jako organy egzekucyjne i zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 36 z 1991 r., poz. 161 ze zm.) nie były uprawnione do badania wymagalności i zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zakaz badania wymagalności i zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym przez organ egzekucyjny ma istotne znaczenie z uwagi na efektywność egzekucji administracyjnej i zasadę trwałości aktów administracyjnych, które są źródłem egzekwowanych obowiązków. Jednakże organ egzekucyjny nie może pozostać obojętny w sytuacji, gdy ma egzekwować obowiązek nałożony z pogwałceniem praw podstawowych zagwarantowanych w Konstytucji. Musi w takiej sytuacji podjąć wszelkie dostępne mu środki prawne w celu doprowadzenia do weryfikacji zasadności tego obowiązku, przy czym jednocześnie musi pozostać wierny zakazowi wynikającemu z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązek podjęcia takich środków wynika z art. 7 k.p.a., stosowanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym stanowi się m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nic bardziej nie służy praworządności, jak zapewnienie stronie prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz do sądowej kontroli aktów, którym nałożono na nią obowiązki. Jednocześnie w ten sposób najpełniej uwzględni się zarówno interes społeczny, jak i interes tej strony. Zadośćuczynienie sformułowanemu tu postulatowi jest dość łatwe gdy chodzi o odwoławczy organ egzekucyjny w stosunku do organu egzekucyjnego będącego jednocześnie wierzycielem. Wierzycielem jest bowiem, w przypadku obowiązków wynikających z decyzji i postanowień organów administracji rządowej, organ właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji (art. 5 § 1 pkt 1 i art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), zaś egzekucyjnym organem odwoławczym jest organ wyższego stopnia (art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 powołanej ustawy), czyli organ uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji, postanowienia, który może postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszcząć z urzędu (art. 157 § 1 i § 2 k.p.a.). Tak samo było w niniejszej sprawie: egzekucyjny organ odwoławczy - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, był jednocześnie organem właściwym do stwierdzenia nieważności postanowienia (w istocie decyzji) Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2001 r. Mógł więc, i w okolicznościach sprawy powinien był, wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Z kolei jeżeli chodzi o organ egzekucyjny pierwszej instancji, to powinien on był, dostrzegając oczywistą wadliwość aktu, w którym określono egzekwowany obowiązek, zwrócić się do organu wyższego stopnia o rozważenie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu. Ponadto zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy powinny były zwrócić uwagę na kwestie związane ze złożeniem przez skarżącą pisma z dnia 15 kwietnia 2002 r., na co się już w piśmie (zażaleniu) z dnia 12 czerwca 2002 r. powoływała. Przyjęcie, że postanowienie z dnia 6 grudnia 2001 r. jest w istocie decyzją, daje podstawę do stwierdzenia, jak wskazano, że służyło od niego (od niej) odwołanie. Skarżąca odwołania takiego jednakże w terminie nie złożyła. Nie można się oczywiście temu dziwić, gdyż nie została o takim uprawnieniu pouczona, wręcz przeciwnie pouczono ją, iż od postanowienia nie służy zażalenie. Takie wadliwe pouczenie jest niewątpliwie podstawą do przywrócenia jej terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie zostało zaś w istocie wniesione. Według art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z niego wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Skarżąca jasno niezadowolenie z postanowienia z dnia 6 grudnia 2001 r. wyraziła właśnie w piśmie z dnia 15 kwietnia 2002 r. Pismo to nie zostało wprawdzie przez skarżącą nazwane odwołaniem, co jest znowuż zrozumiałe z uwagi na treść wspomnianego już pouczenia, i zostało skierowane bezpośrednio do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co wskazuje, że było ono w zamiarze skarżącej, zapewne też nieuświadomionym, skargą w trybie skarg i wniosków przewidzianym w Dziale VIII k.p.a. Skoro jednak było ono skargą w tym trybie, to organ administracji publicznej winien był w zależności od okoliczności rozważyć, czy nie podlega ona rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami k.p.a. (art. 234 pkt 1 k.p.a.), czy też nie jest ona podaniem o wszczęcie jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji (art. 235 k.p.a.). Zaniechanie podjęcia wskazanych czynności stanowiło naruszenie powołanych przepisów, zwłaszcza art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszenie to mogło przy tym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż istniały podstawy, aby przywrócić skarżącej termin do wniesienia odwołania od decyzji (postanowienia) z dnia 6 grudnia 2001 r. i jest bardzo prawdopodobne, że odwołanie to zostało by uwzględnione, tak samo jak jest bardzo prawdopodobne, że w trybie nadzwyczajnym stwierdzono by nieważność postanowienia z dnia 6 grudnia 2001 r. To zaś spowodowałoby, że egzekwowany obowiązek przestałby istnieć, co z kolei spowodowałoby ziszczenie się jednej z podstaw zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę wywołaną pismem z dnia 12 czerwca 2002 r. organy egzekucyjne podejmą wskazane czynności w celu doprowadzenia do weryfikacji zasadności postanowienia z dnia 6 grudnia 2001 r., o ile oczywiście nie będzie to już niepotrzebne z uwagi na uwzględnienie złożonego przez skarżącą w toku niniejszego postępowania wniosku o stwierdzenie jego nieważności. W związku z tym wnioskiem wymaga wyjaśnienia, że Sąd nie uwzględnił żądania zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, gdyż rozpoznając sprawę uwzględnia stan prawny i faktyczny z chwili podjęcia zaskarżonego aktu, a więc ewentualne stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 6 grudnia 2001 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu. Ma ono jedynie znaczenie dla dalszego postępowania organów administracji po uchyleniu zaskarżonego aktu. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji.