II SA/Gd 294/11

Dnia 1 czerwca 2011 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia 3 listopada 2010 r., nr [...]; 2. określa, że decyzje określone w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego H. P. kwotę 115 (sto piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 maja 2010 r., Nr [...], Burmistrz, działając w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwałę Rady Miejskiej z dnia 15 lipca 2009 r., Nr [...], w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście Cz., ustalił H. P. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Cz., obejmującej działki nr [...] i [...], dla których urządzona jest księga wieczysta [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania terenu i sprzedażą nieruchomości nim objętej. W toku kontroli instancyjnej decyzją z dnia 6 lipca 2010 r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że nieprawidłowe przyjęcie funkcji sprzed uchwalenia planu, nieokreślenie stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie tego planu oraz błędne przyjęcie istotnej daty w operacie szacunkowym miały wpływ na określenie wartości wycenianej nieruchomości. Wobec powyższego uznano, że sporządzony operat nie może stanowić podstawy do ustalania opłaty planistycznej dla przedmiotowych działek. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 3 listopada 2010 r., Nr [...], Burmistrz, w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił H. P. opłatę z tytułu wzrostu wartości opisanych wyżej nieruchomości na kwotę 2 872,80 zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, że rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat szacunkowy, uwzględniający zapisy planu obowiązującego przed 2004 r. Ustalając opłatę uwzględniono fakt wzrostu wartości wskazanych nieruchomości w związku z uchwaleniem przez Radę Miejską uchwałą z dnia 15 lipca 2009 r., Nr [...] w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście Cz. oraz sprzedaż tych nieruchomości dokonaną aktem notarialnym z dnia 4 grudnia 2009 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył H. P. kwestionując przede wszystkim ustalenia w zakresie zmiany funkcji terenów, na którym znajdują się jego działki. W jego ocenie nowy plan zagospodarowania terenu nie zmienił jego przeznaczenia. Odwołujący podniósł niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Nadto, zarzucił naruszenie art. 107 § 3 kpa. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 grudnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że działki nr [...] i nr [...] położone w Cz. zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia 15 lipca 2009 r. Rady Miejskiej w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście Cz. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Wojewody nr [...], zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (oznaczone w planie symbolem MN/U). W § 5 ust. 14 ww. uchwały ustalono stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty w wysokości 30%. Zgodnie z nieobowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Cz. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 27 marca 1992 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Wojewody nr [...] powyższe nieruchomości położone były na terenie o funkcji budownictwa jednorodzinnego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe nieruchomości zostały zbyte w dniu 4 grudnia 2009 r. Po przeanalizowaniu sprawy i dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego Kolegium stwierdziło, że oszacowanie wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej w celu naliczenia opłaty planistycznej nie budzi zastrzeżeń. Burmistrz przeprowadził całe postępowanie administracyjne z zachowaniem regulujących je przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium stwierdziło, że stan nieruchomości nr [...] i nr [...] położonych w mieście Cz. przyjęto na dzień wejścia w życie zmiany planu tj. 22 października 2009 r., a ich wartość została określona na dzień ich zbycia tj. 4 grudnia 2009 r. w operacie szacunkowym z dnia 9 września 2010 r. sporządzonym na zlecenie Burmistrza przez rzeczoznawcę majątkowego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż nieruchomości nr [...] i nr [...] nie zmieniły swojego przeznaczenia po zmianie planu, ponieważ według nieobowiązującego planu przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i takie było ich faktyczne wykorzystanie, a po zmianie planu ww. działki położone są na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, przy czym usługi stanowią funkcję uzupełniającą Kolegium stwierdziło, że w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, funkcja przedmiotowych nieruchomości uległa zmianie. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest dowodem potwierdzającym ten fakt oraz stopień wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany ich funkcji w planie. W niniejszym przypadku z operatu szacunkowego wynika jednoznacznie, że w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości. Odnosząc się do naruszenia przez Burmistrza przepisu art. 107 § 3 kpa Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i nie wyjaśnił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji dokonał organ odwoławczy. Jest to uchybienie, które nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Nadto Kolegium stwierdziło, że wskazanie w sentencji decyzji o konieczności wniesienia naliczonej opłaty w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia jest uchybieniem proceduralnym, ale również nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wniesienie opłaty planistycznej jest czynnością techniczną, którą dokonuje się po uprawomocnieniu decyzji, co oznacza, że termin do jej wniesienia winien zostać określony w decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej. Skargę na powyższą decyzję wywiódł H. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania wobec istnienia negatywnej przesłanki procesowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił nieuwzględnienie w procesie jej podejmowania niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu prawnego będącego podstawą prawną tej decyzji, jak i podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji, nieuwzględnienie okoliczności braku w decyzji organu pierwszej instancji wykazania i udowodnienia faktu bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miejską a wzrostem wartości nieruchomości nr [...] i [...], co ma istotne znaczenie dla oceny sprawy oraz błędne przyjęcie, że ustalenie przedmiotowej opłaty miało związek ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania, podczas gdy w rzeczywistości nowy plan uchwalony został przez Radę Miejską w wykonaniu obowiązków planistycznych po wygaśnięciu z mocy ustawy planu dotychczas obowiązującego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani tym samym przeznaczenia tego terenu. Przedmiotowe nieruchomości objęte były planem zagospodarowania przestrzennego który przewidywał dla nich funkcję pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a które to plany z mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) wygasły z dniem 1 stycznia 2004 r. W następstwie tego Rada Miejska, wykonując swoje ustawowe obowiązki w zakresie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwaliła w dniu 15 lipca 2009 r. nowy plan zagospodarowania z przeznaczeniem przedmiotowych działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Stwierdził, że organ odwoławczy nie uwzględnił w procesie orzekania, o czym świadczy brak w treści decyzji jakiejkolwiek wzmianki w tym zakresie, przywołanego przez niego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., który orzekł o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 37 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem orzeczony powyższym wyrokiem jako niekonstytucyjny przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym widnieje jako podstawa prawna decyzji wydanej w sprawie w pierwszej instancji jak i w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W treści decyzji SKO brak jest odniesienia się do tej kwestii, tym bardziej, iż była ona treścią mojego zarzutu wobec decyzji wydanej w pierwszej instancji. W tym kontekście stwierdzić należy brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co narusza art. 107 kpa. Według skarżącego zakres, w jakim przepis art. 37 ust. 1 uznany został za niezgodny z Konstytucją ma w jego sprawie zastosowanie, w związku z czym brak było w przedmiotowej sprawie podstawy do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości opisywanych nieruchomości. Uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miejską nie było bowiem wynikiem działań gminy mających na celu uchwalenie nowego przeznaczenia nieruchomości lub wyraźnej zmiany tego przeznaczenia na przykład z rolniczego na budowlane bądź inwestycyjne, co niewątpliwie miałoby wpływ na wzrost wartości takich nieruchomości. Uchwalenie nowego planu było tylko wykonaniem przez gminę jej ustawowych obowiązków z powodu wygaśnięcia z mocy prawa dotychczasowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nowo uchwalony plan w takim właśnie trybie nie zmienił w istocie przeznaczenia objętych nim terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu. Przedmiotowe działki zarówno w starym jak i nowym planie, co do swej istoty pozostają działkami z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne. Sam fakt uchwalenia nowego planu w miejsce wygasłego nie może pociągać skutków opłatowych dla obywatela w sytuacji jeśli nowy plan uchwalony nie zmienia w zasadniczy sposób przeznaczenia objętych nim nieruchomości i jeśli z jego uchwalenia nie wynika bezpośrednio wzrost wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutów skargi organ odwoławczy wyjaśnił, że powoływany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczył innego stanu faktycznego, a mianowicie takiego, gdzie przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zostało określone tak samo jak w planie uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. Kolegium powtórnie stanęło na stanowisku, że ustalenie opłaty w niniejszej sprawie było wynikiem wzrostu jej wartości w następstwie uchwalenia planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji, nie będąc przy tym związany, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., w granicach sprawy, zarzutami i wnioskami skargi. Stan faktyczny sprawy, polegający na ustaleniu okoliczności związanych ze zbyciem i oznaczeniem przedmiotowej nieruchomości nie budzi wątpliwości, ustalony został przez Kolegium prawidłowo. Wynika z nich, że stanowiące własność H. P. działki nr [...] oraz [...], położone w Cz., zostały zbyte w drodze umowy sprzedaży w dniu 4 grudnia 2009 r. Organ ustalił, że teren obejmujący przedmiotowe działki objęty jest postanowieniami uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 15 lipca 2009 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście Cz. (Dz. Urz. Woj. [...]), ustalającymi przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem MN/U – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami. Natomiast według obowiązującego uprzednio miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Cz., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), przedmiotowe działki położone były na terenie o funkcji budownictwa jednorodzinnego (oznaczonego symbolem [...]). Plan ten niespornie wygasł, najpóźniej z dniem 31 grudnia 2003 r., jak stanowi o tym przepis art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Rozstrzygnięcie Kolegium nastąpiło na podstawie przepisów prawa materialnego - art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie w przedstawionych wyżej okolicznościach wzrostu wartości nieruchomości skarżącego na skutek zmiany (podkreślenie Sądu) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko takie, którego skutkiem było sporządzenie przez rzeczoznawcę operatu z wyceną wartości nieruchomości jak dla zmiany planu, było w ocenie Sądu błędne, a zarzuty skargi usprawiedliwione. Jak stanowi o tym art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy w dacie zaskarżonego rozstrzygnięcia ma brzmienie następujące: wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Treść tego przepisu została zmieniona skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24, poz. 124), który orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższa zmiana ma moc obowiązującą od dnia 15 lutego 2010 r. Tak więc w stanie prawnym wywołanym opisanym wyrokiem TK w pierwszej kolejności należało ustalić stan faktyczny pod kątem prawidłowego zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak by wykluczyć bądź ustalić zaistnienie okoliczności nakazujących zastosować przytoczony wyżej przepis z uwzględnieniem wyroku Trybunału. Kwestie te jednak nie były przedmiotem rozważań Kolegium, które przede wszystkim, nie zauważając okresu między wygaśnięciem planu z 1992 r. (najpóźniej 31 grudnia 2003 r.), a uchwaleniem nowego planu w 2009 r., w sposób nieuzasadniony, bez należytego rozważenia, dla potrzeby zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęło jako fakt "zmianę planu". Tymczasem sytuacja, będąca przedmiotem krytycznej oceny TK pod kątem naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), polegająca na braku aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobieraniu opłaty dotyczyła takich okoliczności, gdy nowo uchwalony plan nie zmieniał w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu. W takich warunkach, według Trybunału, przerwanie zasady ciągłości planistycznych gminy nie powinno wywoływać negatywnych konsekwencji dla właścicieli nieruchomości działających w duchu zaufania do stanowionego prawa, a więc jak wskazuje się w uzasadnieniu wyroku TK, wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami. Rozważania Trybunału w kwestii ciągłości procesów planistycznych mają charakter generalny i odnoszą się do badanej kwestii w świetle konstytucyjnej zasady równości. Zaskarżona decyzja pomija istotne dla sprawy okoliczności, mimo że stan prawny wywołany opisanym wyrokiem TK mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niewątpliwie bowiem od dnia 15 lutego 2010 r. art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wykładać zgodnie z Konstytucją w sposób wskazany przez Trybunał w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/8, mającym charakter interpretacyjny, którym nie wyeliminowano kontrolowanego przepisu z obrotu prawnego, lecz wskazano wiążąco jak należy normę w nim zawartą rozumieć w odniesieniu do konkretnej sytuacji wynikającej z pytania prawnego. Kolegium naruszyło w związku z powyższym przepisy postępowania: art. 7 i art. 77 oraz 107 § 3 kpa, poprzez niekompletne ustalenie stanu faktycznego, zaniechanie ustalenia faktów istotnych dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w rezultacie miało wpływ na wadliwość uzasadnienia rozstrzygnięcia. Trzeba zaś zwrócić przede wszystkim uwagę, że przytoczona w zaskarżonej decyzji treść wygasłego planu nie wskazuje jednoznacznie na brak kontynuacji funkcji w planie nowouchwalonym. Treść planu odnosząca się do jednostki [...] wskazuje na wymóg planu szczegółowego, co w świetle ustaleń Kolegium, iż nieruchomości skarżącego objęte były postanowieniami planu ogólnego wskazuje na bezsporną okoliczność, iż w owym czasie nie podlegały regulacji innego planu, niż uchwalony w dniu 27 marca 1992 r. Podkreślić należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowił przepis prawa materialnego, będąc podstawą materialnoprawną do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. art. 7 oraz 40 ust. 1 tej ustawy). Dokonując zatem wykładni postanowień ogólnego planu miasta Cz. z 1992 r. przyjąć można zdaniem Sądu, że określenie dla terenu obejmującego działki skarżącego "projektowane budownictwo jednorodzinne" nie wykluczało możliwości wprowadzenia dla tego obszaru usług niekolidujących z taką funkcją i mających charakter dla niej uzupełniający (np. gabinet lekarski, fryzjer, sklep spożywczy obsługujący okolicznych mieszkańców). Tak opisany dla przedmiotowego terenu charakter inwestycyjny ("budownictwo jednorodzinne") jest podstawowym dla charakteru inwestycji dopuszczonych do realizacji. Nie pozostaje to bez wpływu na możliwości dopuszczenia usług o tyle, że muszą one odpowiadać i nie pozostawać w sprzeczności z przewidzianym rodzajem zabudowy. Nie oznacza to jednak, że z treści planu w odniesieniu do tej jednostki wynika zakaz wszelkich usług. Za taką (funkcjonalną) wykładnią przemawiać może chociażby, iż jednostka oznaczona symbolem [...] obejmuje znaczny obszar – 8,27 ha, większy niż inne jednostki oznaczone w tym planie, a przewidujące "budownictwo jednorodzinne" wraz z "usługami rzemieślniczymi" (vide: odpis z planu w aktach administracyjnych). Oznaczałoby to bowiem, że na znacznym obszarze uchwałodawca postanowił pozbawić jego mieszkańców dostępu do najbliższych, niezbędnych dla kompletnego funkcjonowania jednostki planistycznej usług dopełniających funkcję mieszkalną, nieuciążliwych dla mieszkańców i niekolidujących z rodzajem przewidzianej zabudowy. Przyjęcie przedstawionej wykładni planu z 1992 r. mogłoby oznaczać, że plan miejscowy z 2009 r. w odniesieniu do terenu obejmującego działki skarżącego stanowiłby w istocie, mimo kilkuletniej przerwy planistycznej w gminie, kontynuację dotychczasowego przeznaczenia tego terenu. W takich okolicznościach art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się w brzmieniu ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, a więc wzrost wartości nieruchomości nie może odnosić się do faktycznego jej wykorzystania. Natomiast, o ile by zostało ustalone, że treść planu wygasłego i nowego (w warunkach przerwy w ciągłości planistycznej) określa w sposób odmienny przeznaczenie terenu obejmującego sporną nieruchomość, to stosownie do treści przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem planu. W rozpoznawanej sprawie organ zaś przyjął błędnie odmienność przeznaczenia tego samego terenu w planie wygasłym i nowouchwalonym oraz nie zważając na 6-letnią przerwę planistyczną w gminie doszedł do wniosku, że nastąpiła "zmiana planu". Tym samym zaakceptował ustalenie wartości nieruchomości jak dla zmiany planu, pomijając konieczność ustalenia faktycznego sposobu użytkowania dla sytuacji polegającej na uchwaleniu planu. W przedstawionych okolicznościach należy uznać, że operat sporządzony został wadliwie i nie może zostać zaaprobowany, jak to błędnie przyjęło Kolegium. Rozważając dalej należy wskazać, że użyte w art. 36 ust. 4 ustawy sformułowanie: "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła (...)", należy rozumieć w ten sposób, iż wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Dla potrzeb niniejszej sprawy, wobec braku kontynuacji ciągłości procesu planistycznego, ustalając wzrost wartości nieruchomości należało wziąć pod uwagę jedynie te okoliczności, które miały bezpośredni związek i były bezpośrednim następstwem uchwalenia planu, przez co wpływały na wzrost wartości nieruchomości. Zarzuty skargi odnoszące się do nieustalonego związku między uchwalonym planem a wzrostem wartości działek przyjętym w operacie są w kontekście powyższych rozważań uzasadnione. Podkreślić jednakże trzeba, że ocena faktycznego sposobu użytkowania (w warunkach uchwalenia planu) byłaby przedwczesne w sytuacji, gdy organy nie wyjaśniły sprawy wszechstronnie w kontekście ustalenia treści przeznaczenia terenu w planie wygasłym i nowouchwalonym. Niemniej, wobec braku ustawowej definicji pojęcia faktycznego wykorzystywania nieruchomości, na organ administracji nałożony został obowiązek szczególnie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia tej kwestii (por. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2009 r. w sprawie II SA/Wr 539/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 312/09, baza orzeczeń LEX nr 553044). Skarżący podkreśla w skardze, że faktyczny sposób użytkowania przedmiotowych działek był taki sam jak przewidywał to wygasły plan z 1992 r., ta kwestia nie była jednak przedmiotem ustaleń organów, a autor operatu realizując błędne zalecenia Kolegium zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia 6 lipca 2010 r. wadliwie przyjął ustalenie wartości nieruchomości w warunkach "zmiany planu". Nieustalono zatem stanu faktycznego użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, ograniczając się do opisu nieruchomości wynikającego z oględzin oraz treści planu wygasłego i nowouchwalonego, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą planu, lecz przerwaniem czynności planistycznych przez gminę. Należy następnie wskazać, że organ I instancji w żadnym stopniu nie uzasadnił prawidłowo decyzji z punktu widzenia faktycznego i prawnego, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 kpa, w szczególności nie ocenił wykonanego ponownie na potrzeby postępowania administracyjnego operatu szacunkowego jako jedynego dowodu stanowiącego podstawę ustalenia opłaty. Wprawdzie organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu starał się uzasadnić motywy utrzymywanego w mocy rozstrzygnięcia, ale także nie dokonał oceny operatu szacunkowego. Nie zostały zweryfikowane nieruchomości przyjęte do porównania, nie opisano zastosowanej metody oceny i sposobu ustalenia rynku, z którego wzięto nieruchomości do porównania. Kolegium skupiło się wyłącznie na wcześniej wykrytych uchybieniach, tj. prawidłowym obecnie porównaniu funkcji przedmiotowych działek sprzed obowiązującego planu z 2009 r. i przyjęciu stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie planu, to jest 22 października 2009 r. Kolegium nie odniosło się do zarzutu skarżącego co do zastosowania art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który został uznany za niezgodny z Konstytucja RP wyrokiem o charakterze interpretacyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił swoje stanowisko, że skutki wskazanego orzeczenia nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem nie zachodzi tożsamość stanów faktycznych. Takie stanowisko zdaniem Sądu jest błędne z dwóch, szerzej opisanych wyżej przyczyn: wątpliwe jest stanowisko organu, w ślad za rzeczoznawcą, zmiany funkcji w planie nowym w stosunku do wygasłego (obecnie: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługi jako przeznaczenie uzupełniające; poprzednio: projektowane budownictwo jednorodzinne); nieuzasadnione pominięcie konieczności ustalenia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w sytuacji uchwalenia nowego planu z 2009 r. prawie po 6 latach od wygaśnięcia planu z 1992 r., jeśli jak twierdzi Kolegium nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu uzasadniająca wzrost wartości nieruchomości. W konsekwencji organy obu instancji naruszając zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 11, a także art. 77 i art. 80 kpa) nie wyjaśniły w sposób dostateczny i przekonywujący, czy spełnione zostały przesłanki naliczenia opłaty planistycznej wynikające z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykazane uchybienia przepisom postępowania administracyjnego głównie poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które są istotne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego oraz przez brak należytej oceny podstawowego dowodu, jakim jest operat szacunkowy, skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jako że uchybienia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ poczyni ustalenia w przedstawionym wyżej zakresie. Przede wszystkim, mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ powinien zbadać, czy przeznaczenie przedmiotowych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście Cz., przyjętym w uchwale Rady Miasta, zostało określone tak samo jak w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Cz. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta. Uwzględni organ kompletną treść ustaleń planistycznych, nie ograniczając się do formalnego oznaczenia konkretnych obszarów, korzystając przy tym z pełnego tekstu uchwały z 1992 r., a nie jak dotychczas fotokopii jej jednej strony. Należy szczegółowo rozważyć, czy istotnie i z jakich przyczyn przeznaczenie w starym planie nie odpowiada obecnemu przeznaczeniu terenu obejmującego działki skarżącego i od tego uzależnić zasadność nałożenia opłaty planistycznej. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wydane w sprawie decyzje i stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł, że nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie z art. 200 p.p.s.a., ustalając, że na zasądzone na rzecz skarżącego koszty składa się kwota 115 zł, stanowiąca równowartość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.