II SA/Gd 297/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. oraz A. O. - C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2012 r. nakazującą Spółce z o.o. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku przy ul. H. 71 w S., w postaci jednokondygnacyjnej konstrukcji drewnianej, wypełnionej szkłem, o wymiarach 3,9 m x 1,4 m, stanowiącej zabudowę tarasu położonego od strony południowej budynku przynależnego do lokalu mieszkalnego nr 4, stanowiącego własność przedmiotowej Spółki. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2011 r., wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, polegających na rozbudowie (w 2008 r.), bez wymaganego pozwolenia, budynku przy ul.H. 71 w S. i nałożono na Spółkę z o.o,. inwestora i właściciela lokalu mieszkalnego nr 4, obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 czerwca 2011 r., przedłużonym końcowo do 30 listopada 2011 r., następujących dokumentów: zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dwóch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez uprawnioną osobę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie decyzją z dnia 28 lutego 2012 r., podjętą na podstawie art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust.4 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nakazał Spółce z o.o. rozbiórkę rozbudowanej w 2008 r. przez tę Spółkę części budynku przy ul. H. 71 w S. W ocenie organu przedmiotem sprawy jest rozbudowa, poprzez co należy rozumieć "dobudowywanie nowych obiektów lub nowych elementów, a także powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego", co wynika z treści art.3 pkt 6. ustawy Prawo budowlane. Wobec nie złożenia przez Spółkę z o.o. w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, po sprawdzeniu w dniu 18 października 2011 r., że przedmiotowa rozbudowa nie została rozebrana, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją nakazał Spółce rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku przy ul. H. 71 w S. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż zaanektowany kubaturowo do pokoju lokalu mieszkalnego taras (brak trwałej przegrody budowlanej) nie może zostać zakwalifikowany jako przydomowa oranżeria (ogród zimowy) ani weranda, których budowa wymagałaby zgłoszenia (art.30 ust.1 pkt 1), a jego brak - wszczęcia postępowania w trybie art.49b Prawa budowlanego. Za niezasadne zostały uznane zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego w tym zarzut niezawiadomienia stron o "drugich" oględzinach przedmiotu sprawy. Była to dodatkowa czynność organu w celu definitywnej weryfikacji stanu budynku przed podjęciem decyzji, z przebiegiem której (protokół) strony miały możliwość zapoznać się, podobnie jak z zebranym materiałem dowodowym. Skargę na powyższą decyzje wnieśli A. O.-C. i Sp. z o.o. w S., domagając się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach. Zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: art. 3 pkt 1, pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wykonane przez stronę prace były robotami budowlanymi i miały na celu rozbudowę budynku; art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że do wykonania konstrukcji szklanej wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę oraz art. 48 ust 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię w okolicznościach sprawy i przyjęcie, że zachodzą podstawy do orzeczenia rozbiórki konstrukcji wzniesionej przez stronę. Wskazano naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy oraz naruszenie zasady praworządności; art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji braku podstawy uzasadniającej rozbiórkę wzniesionej konstrukcji; art. 10 w zw. z art.79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o przeprowadzeniu oględzin w dniu 18 października 2011 r.; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i uznanie, że wzniesienie konstrukcji wymagało decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie zaskarżonej decyzji w sposób niezgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podstaw faktycznych podjętego rozstrzygnięcia oraz przytoczenia i wyjaśnienia przepisów prawnych, na podstawie których zaskarżona decyzja została wydana. Strona skarżąca podniosła, że brak ustalenia przez organy obu instancji charakteru przeprowadzonych czynności przez stronę powoduje, że nie może zgodzić się ona ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonych decyzjach. Podkreśliła, że definicja obiektu budowlanego nie odnosi się do lokalu i tarasu, w stosunku do którego były rzeczywiście wykonywane czynności, ale dotyczy budynku jako konstrukcji techniczno -architektonicznej. Organy pominęły w swoich rozważaniach charakter i naturę robót budowlanych, ich cel jak również okoliczność, że dotyczyły one tarasu a nie budynku jako takiego. Nie można zatem zgodzić się z argumentacją i stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonych decyzjach, że czynności wykonane przez stronę dotyczyły budynku, miały na celu jego rozbudowę i w ich następstwie faktycznie doszło do rozbudowy lokalu i budynku oraz były robotami budowlanymi, na które wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. W ocenie strony skarżącej czynności wykonane przez inwestora dotyczyły tarasu a nie samego budynku. Organy nie wykazały, że wykonane przez stronę czynności są robotami budowlanymi w rozumieniu prawa budowanego, na które konieczne jest uzyskanie stosownej decyzji nie wykazały też, że doszło do faktycznej rozbudowy budynku. Dalej skarżące nie zgodziły się z organami nadzoru budowlanego, że nowe "pomieszczenie" stało się miejscem funkcjonalnie i gospodarczo związanym z lokalem. Kolejnym kwestionowanym twierdzeniem organów jest, przyjęcie, że do wykonania konstrukcji szklanej wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę. Definicja legalna robót budowlanych zawarta w cytowanym akcie prawnym oznacza, że roboty budowlane nie obejmują swoim zakresem czynności i prac wykonanych przez stronę w celu wzniesienia konstrukcji na istniejącym tarasie. A zatem skoro prace te są poza kategorią robót budowlanych, to do ich przeprowadzenia nie było i nie jest konieczne uzyskanie stosownej decyzji. Czynności, które zostały wykonane polegały tylko i wyłącznie na montażu elementów konstrukcji okalającej taras. Uzasadniając naruszenie norm praw procesowego skarżące podkreśliły, że art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek podjęcia działania mającego na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Tymczasem pominięto w całości kwestię charakteru i właściwości wykonanych prac, których przedmiotem była konstrukcja. Naruszenie art. 8 k.p.a. skarżące wywodzą z okoliczności, że organ arbitralnie i bez podjęcia dodatkowych kroków i działań zmierzających do faktycznego ustalenia charakteru wykonanych prac uznał, iż wzniesiona konstrukcja wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadnienie naruszenia art. 10 w zw. z art.79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. stanowi przeprowadzenie dodatkowej czynności oględzin tarasu z pominięciem udziału strony skarżącej. Naruszenia zasady oceny dowodów sformułowaną w art. 77 § 1 k.p.a. upatruje strona skarżąca w lakonicznym odniesieniu się przez organy do argumentacji strony w przedmiocie oranżerii (ogrodu przydomowego). Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uargumentowano tym, że zaskarżona decyzja nie odpowiada kryterium wskazanym w cytowanym przepisie, gdyż brak w treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji właściwego odniesienia i interpretacji w kontekście przedmiotu postępowania jak również stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację i oświadczając, że do wszelkich twierdzeń stron odniósł się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu organy administracji prowadząc niniejsze postępowanie zastosowały prawidłowo przepisy prawa materialnego oraz nie naruszyły zasad procedury administracyjnej. W pierwszej kolejności ocenić należy skargę A. O.-C., która została oddalona, gdyż w przekonaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. H. 71 w S., polegających na zabudowie tarasu położonego od strony południowej budynku, przynależnego do lokalu mieszkalnego nr 4, stanowiącego własność Spółki. Zgodnie z dyspozycją już art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1921/06 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżącej nie przysługuje prawo własności ani żadne inne ograniczone prawo rzeczowe względem mieszkania nr 4 w przedmiotowym budynku. Skarżąca jest właścicielką sąsiedniego mieszkania, które funkcjonalnie jest połączone z lokalem nr 4, jednak pod względem prawnym oba mieszkania stanowią odrębne nieruchomości i każde ma innego właściciela. Wwskazane okoliczności nie spowodowały powstania interesu prawnego po stronie A. O.-C., a tym samym nie mogła ona skutecznie domagać się rozpoznania wniesionej przez nią skargi. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi właściciela lokalu nr 4 przy ul. H. 71 w S. Sp. z o.o. wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). Zgodnie z tą regulacją "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". W ust. 2 wskazano, że "jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Przy tym – według art. 48 ust. 3 – "w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2." Wreszcie zgodnie z art. 48 ust. 4 i 5 "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1., z kolei przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". W niniejszej sprawie organ wstrzymał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązki wynikające z ust.3 wspomnianego art. 48 Prawa budowlanego. Ustalono też, w ocenie Sądu wystarczająco długi, termin do realizacji nałożonych obowiązków do dnia 30 listopada 2011 r. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów wskazanych w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i stąd zdaniem Sądu organ prawidłowo zastosował art. 48 ust.1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Jednocześnie Sąd stwierdza, że organ wykazał w postępowaniu dowodowym, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej i stąd niezasadny jest zarzut dotyczący błędnego zastosowania art. 48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego. Bezsporne jest, iż inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę na wykonanie obudowy tarasu oraz demontaż istniejącej uprzednio w ścianie zewnętrznej przy tarasie stolarki okiennej (dwa okna balkonowe otwierane i jedno nieotwieralne), w związku z czym powstał w ścianie otwór o szerokości 270 cm. Wskutek tych działań powierzchnię tarasu – 5,5 m2 – włączono do powierzchni mieszkania nr 4. W skardze pełnomocnik strony skarżącej zdaje się nie dostrzegać, że roboty budowlane objęły nie tylko wykonanie szklanej obudowy tarasu ale także demontaż stolarki. Bez wątpienia konsekwencją jest zmiana kubatury budynku. Bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozostaje funkcja jaką pełni obecnie obudowana szkłem powierzchnia tarasu. Najistotniejsze jest, że nie jest to już taras, a część powierzchni budynku. Powyższa okoliczność determinuje obowiązek uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonanych robót, gdyż była to rozbudowa budynku, wskutek wykonanych robót zwiększeniu uległa bowiem powierzchnia i kubatura obiektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego umożliwiły inwestorowi legalizacje wykonanych robót, zobowiązując do przedłożenia określonych dokumentów. Dokumentacja ta nie została jednak przez adresata postanowienia przedłożona, co wykluczyło możliwość legalizacji obiektu i zobligowało organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki. Zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 8, 10, 77 i 107 § 3 k.p.a. nie zasługują uwzględnienie. Organ wydając decyzję dokonał bowiem ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozpatrzenia sprawy. Sporządzone w sprawie uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia jest przejrzyste, czytelne i logiczne, z łatwością dają się z niego wywieść motywy rozstrzygnięcia, jak również ustalenia leżące u jego podstaw. Skarga stanowi natomiast tylko polemikę z ugruntowanymi w orzecznictwie kwalifikacją konkretnych robót budowlanych prowadzących do rozbudowy i podlegających regulacji przepisów Prawa budowlanego. Natomiast dokonanie przez organ oględzin w dniu 18 października 2011 r., celem ustalenia czy obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem bez powiadomienia strony istotnie miało miejsce, tylko uchybienie to nie miało żadnego wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Pełnomocnik skarżących nie kwestionował na żadnym etapie postępowania okoliczności wykonania robót, a jedynie usiłował zaprzeczyć, aby takie roboty podlegały regulacji Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.