II SA/Gd 301/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako ustawa – Prawo budowlane, nakazał M. M. rozbiórkę obiektu budowlanego - reklamy zlokalizowanego w B. przy ul. T. na działce nr [...], obręb [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 13 sierpnia 2014 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z opisanej wyżej decyzji. Pismem z dnia 4 września 2014 r. M. M. wniósł zarzuty, wskazując na: niewykonalność obowiązku, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, niedopuszczalność zastosowanych środków egzekucyjnych w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wyjaśnił, że zarzuty uzasadnione są błędną wykładnią pojęcia "obiekt budowlany" dokonaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącego organ bezzasadnie uznał, że reklama jest obiektem budowlanym – budowlą, którego budowa wymaga pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego obiekt reklamowy należy zakwalifikować jako tablicę lub urządzenie reklamowe, którego posadowienie wymaga wyłącznie zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 29 października 2014 r., oddalił zarzuty zgłoszone przez M. M. wyjaśniając, że na przedmiotowej działce wykonana jest konstrukcja stalowa z profili stalowych trwale połączonych gruntem za pomocą czterech stóp fundamentowych. Wybudowanie obiektu budowlanego – reklamy traktuje się jako budowlę. Ponadto stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym środkiem prowadzącym do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Organ do tej pory nie wydał postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jak również nie prowadzi wykonania zastępczego. Tytuł wykonawczy oznacza wszczęcie egzekucji administracyjnej będącej częścią postępowania egzekucyjnego. Tylko zasadność przesłanek wymienionych w art. 33 pkt 1-10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) zwanej dalej ustawą, mogła być rozpatrywana przez organ nadzoru budowlanego w ramach wniesionych zarzutów przez skarżącego do postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. M. zarzucił mu naruszenie art. 33 pkt 5, 6 i 8 ustawy, art. 35 § 1 ustawy i art. 59 § 1 pkt 7 ustawy oraz wniósł o jego uchylenie, umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz o uchylenie zastosowanych środków egzekucyjnych. Podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zarzutach do postępowania egzekucyjnego, a ponadto dodał, że pomimo wystąpienia przesłanek ustawowych organ nie wstrzymał czynności egzekucyjnych ani nie umorzył postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 18 marca 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2014 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że na etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie dokonuje się weryfikacji decyzji nakazującej rozbiórkę. Dlatego zarzut o błędnym zakwalifikowaniu banneru reklamowego jako obiektu budowlanego na obecnym etapie postępowania nie podlega weryfikacji. Organ drugiej instancji nie może podważać zasadności tytułu wykonawczego. Ponadto stwierdził - w odniesieniu do zarzutu niedopuszczalności egzekucji – że wystawienie tytułu wykonawczego poprzedziło upomnienie doręczone prawidłowo w dniu 3 lipca 2014 r. Dodał też, że na obecnym etapie żaden z wskazywanych przez skarżącego środków egzekucyjnych nie został jeszcze zastosowany. W ocenie organu odwoławczego wniosek skarżącego o wstrzymanie egzekucji – w świetle nowego brzmienia art. 35 § 1 ustawy, który stanowi, że zgłoszenie zarzutu powoduje zawieszenie prowadzenia egzekucji z mocy prawa – stał się bezprzedmiotowy. W skardze na powyższe postanowienie M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu, a ponadto zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy dotyczących obowiązku rozbiórki reklamy zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...], a także art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie postanowienia. W uzasadnieniu skargi podtrzymał swoje stanowisko, że nie był zobowiązany do uzyskiwania pozwolenia na budowę obiektu reklamowego, a zatem bezzasadnie wszczęto postępowanie egzekucyjne w celu wykonania obowiązku jego rozbiórki, jak również stanowisko o naruszeniu art. 59 § 1 pkt 7 i art. 35 § 1ustawy. Dodał, że przedmiotowy obiekt reklamowy położony jest na działce, której właścicielem nie jest skarżący. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2014 r., oddalające zarzuty wniesione przez M. M. dotyczące tytułu wykonawczego z dnia 13 sierpnia 2014 r. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy art. 33 i art. 34 ustawy, które określają możliwości wniesienia zarzutów do wystawionego tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zarzuty do tytułu wykonawczego są środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110). Zgodnie z art. 33 § 1 podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4. błąd co do osoby zobowiązanego; 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym – wymogów określonych w art. 102 o wzajemnej pomocy. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110). W niniejszej sprawie M. M. wniósł zarzuty dotyczące wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 13 sierpnia 2014 r. tytułu wykonawczego, mającego na celu wyegzekwowanie wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego reklamy, wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2014 r., wskazując na błędną kwalifikację ww. obiektu budowlanego, jako wymagającego uzyskania pozwolenia oraz na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że podniesione zarzuty są nietrafne. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący nie wykonał nałożonego na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2014r. obowiązku rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] obręb [...] obiektu budowlanego – reklamy. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego orzeczony na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak orzeczenie w tym zakresie stało się ostateczne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma obowiązek niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek, bowiem w przeciwnym razie naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania. Jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 812/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Nadto zgodnie z treścią art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1104/96, Lex nr 47780). Dopóki więc w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej – nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Stąd też podnoszone na etapie postępowania egzekucyjnego zarzuty skarżącego, dotyczące legalności decyzji nakazującej rozbiórkę, są chybione. Słuszny zatem jest wniosek organów rozstrzygających w sprawie, że skoro kwestionowany przez skarżącego tytuł wykonawczy, zostały wystawiony w oparciu o ostateczną decyzję organu nadzoru budowlanego, zarzut błędnej kwalifikacji obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki w tej decyzji nie może zostać uwzględniony. Ponadto wyjaśnić należy, że w tytule wykonawczym z dnia 13 sierpnia 2014 r. zostały wskazane dwa środki egzekucyjne, tj. grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. W niniejszej sprawie miało miejsce wydanie tytułu egzekucyjnego stanowiące wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Na dalszym etapie tego postępowania organ dokona zaś wyboru środka egzekucyjnego. Przy czym podkreślenia wymaga, że z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie, organ egzekucyjny będzie miał możliwość zastosowania jedynie dwóch wyżej wymienionych środków egzekucyjnych. I takie właśnie środki egzekucyjne zostały wskazane w wystawionym tytule wykonawczym. Na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego żaden z tych środków nie został jeszcze zastosowany, zatem brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego o zbytniej uciążliwości zastosowanych środków egzekucyjnych. Brak było podstaw, aby uwzględnić zarzuty skargi dotyczące braku zastosowania art. 35 § 1 i art. 59 § 1 pkt 7 ustawy Zgodnie z art. 35 § zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Bezprzedmiotowe jest zatem żądanie skarżącego, który domagał się wstrzymania czynności egzekucyjnych, skoro prowadzenie egzekucji - na skutek wniesionych zarzutów – podlegało zawieszeniu z mocy prawa. Nie zachodziły również przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego określone w art. 59 § 1 pkt 7 ustawy, albowiem egzekucja administracyjna w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, zaś upomnienie skarżącemu doręczono. Również twierdzenie skarżącego o nieprzysługującym mu tytule własności do nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany – reklama, nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Skarżący jest adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę w następstwie ustalenia, że jest on inwestorem robót budowlanych. Z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących wystawionego tytułu wykonawczego oraz brak stwierdzenia innych uchybień mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że kontrolowane postanowienia są zgodne z prawem. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.