II SA/Gd 305/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 czerwca 2008 r., podjętą na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), odmówił wydania A. R. pozwolenia na użytkowanie obiektu rekreacji indywidualnej, wybudowanego samowolnie na działce nr [...] w G. Sprawa była rozpatrywana przez ten organ ponownie, gdyż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia 7 lutego 2008 r. nakazującą A. R., na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, z uwagi na pominięcie przez organ I instancji kwestii daty zakończenia budowy tego obiektu, przez co nie było podstawy faktycznej do prowadzenia postępowania w trybie przywołanej noweli Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji z dnia 9 czerwca 2008r. organ I instancji wskazał, że obszar, na którym znajduje się działka nr [...], oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Kościerzyna z dnia 25 listopada 2005 r. Nr VIII/271/05) symbolem 46.R.ZL - tereny rolnicze oraz lasy, nie jest przeznaczony pod zabudowę. Ponadto obiekt został usytuowany w odległości 7,50 m od granicy lasu, z naruszeniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że A. R. wyjaśnił w piśmie z dnia 27 kwietnia 2007 r., iż jego oświadczenie do protokołu z dnia 2 marca 2007 r. było "pomyłką i pewną nieścisłością w wyjaśnieniach". Sprostował, że "obiekt w miesiącu czerwcu 1998 r. powstał w formie istniejącej w obecnym czasie, a podając do protokołu datę 1999-2000 miał na myśli drobne przeróbki i modernizację budynku, polegające na wymianie desek podłogowych na tarasie, obiciu barakowozu płytami, pomalowaniu budynku". Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez A. R. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 sierpnia 2008 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2008 r. i stwierdził brak podstaw do rozstrzygania w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665) w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego, bowiem jego budowę (wraz z rozbudową) zakończono w 2000 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie należało zwrócić uwagę na podaną przez inwestora do protokołu datę zakończenia budowy obiektu, która powinna w zasadzie wykluczyć przedmiotowy obiekt z procedury określonej w art. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju oświadczenie jest uznawane za tzw. mocny dowód (dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie, stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Nie zastępuje się go późniejszą, przemyślaną przez stronę i korzystną dla niej wersją faktów. Dodatkowo z treści poprzedniego odwołania wynika pośrednio, że zakończenie budowy nastąpiło w 2000 r., obiekt został bowiem zgłoszony do Urzędu Gminy w celu opodatkowania. W 2000 r. został wystawiony nakaz płatniczy. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw, aby w sprawie obiektu rekreacyjnego na działce nr [...] w G., którego budowa (rozbudowa) została zakończona po dniu 11 lipca 1998 r. rozstrzygać w oparciu o przytoczone powyżej przepisy powołanej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. A R. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję wskazując, że budowę zakończono w lipcu 1998 r., co wyjaśnił organom administracji publicznej w trakcie toczącego się postępowania. Natomiast w terminie późniejszym wymienił deski podłogowe i nie wiedział, że jest to jeszcze budowa. Podniósł, że obiekt został zgłoszony do opodatkowania w 1999 r., a w 2000 otrzymał nakaz płatniczy na budynek rekreacji indywidualnej. Wskazał też, że wszelkie czynności związane z użytkowaniem przedmiotowego budynku konsultował z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Skarżący podał, że po zakupie przedmiotowej działki starał się wykorzystać jak największą jej część do zalesienia. Znajdujący się na terenie działki barakowóz znajduje się w najbardziej odpowiednim miejscu, ponadto nie jest podłączony do instalacji gazowej oraz elektrycznej i nie stwarza bezpośredniego zagrożenia pożarowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W szczególności zaś Sąd uznał za prawidłowe ustalenie organu odwoławczego, że wszelkie prace budowlane prowadzone przez skarżącego przy spornym obiekcie, wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, co w sposób oczywisty nie obejmuje wymiany desek podłogowych, nie zostały zakończone w czerwcu 1998 r., a w związku z tym stwierdził, że trafna jest także ocena braku podstawy faktycznej dla zastosowania przepisu prawa materialnego - art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. R. zarzucając błędną wykładnię art. 76 §1 Kpa poprzez przyjęcie definicji zawartej w Kodeksie karnym jako wiążącej wykładni pojęcia dokumentu urzędowego, co w efekcie doprowadziło do błędnych ustaleń oraz ustalenie na podstawie błędnego założenia opisanego powyżej, że do sprawy nie ma zastosowania art. 3 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 2010r. sygn. akt II OSK 420/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Niniejsza sprawa dotyczy złożonego przez skarżącego A. R. w dniu 21 grudnia 2007r. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej w G. gmina Kościerzyna. Art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665) stanowi, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r. a przed dniem 11 lipca 1998r. i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Rozstrzygając wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ I instancji uznał, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 3 ust. 4 ustawy. Organ odwoławczy uznał natomiast, że w sprawie nie ma w ogóle zastosowania art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku uznał za zasadny zarzut skarżącego dotyczący przekroczenia zarówno przez organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, granicy swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie na podstawie protokołu z oględzin obiektu budowlanego z dnia 2 marca 2007 r. za udowodniony fakt, iż w latach 1999 – 2000 dokonano rozbudowy tego obiektu wybudowanego w czerwcu 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie kwestionując mocy dowodowej powołanego wyżej dokumentu urzędowego należy jednak mieć na uwadze, że nie wynika z niego jaki zakres robót budowlanych był prowadzony w ramach przedmiotowej rozbudowy. Skoro zatem skarżący przedłożył oświadczenie dwóch świadków, że przedmiotowy obiekt wraz z tarasem i częścią gospodarczą został wybudowany w czerwcu, należało rozważyć czy organ orzekający w sprawie nie powinien był w takim przypadku wezwać tych osób na świadków i odebrać od nich zeznań pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Sąd I instancji nie odniósł się do powyższej kwestii, naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 151 p.p.s.a. ze skutkiem mogącym mieć wpływ na prawidłowość przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, a tym samym również na wynik postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadniony jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), przez jego błędną wykładnię. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Przez budowę w rozumieniu powołanego wyżej przepisu należy rozumieć zarówno wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę wcześniej wykonanego obiektu budowlanego, stanowiącą odrębną inwestycję prowadzącą do wykonania części obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Jeżeli zatem inwestor zakończył wykonywanie obiektu budowlanego po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, to niezależnie od tego, że po dniu 11 lipca 1998 r. dokonał ewentualnej rozbudowy albo nadbudowy tego obiektu, do obiektu budowlanego wykonanego przed tą datą ma zastosowanie art. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Do dokonanej po tej dacie rozbudowy albo nadbudowy obiektu budowlanego, jako odrębnej części tego obiektu, mają natomiast zastosowanie przepisy art. 48-49b Prawa budowlanego. Przez budowę zakończoną w takim przypadku należy rozumieć taki stan obiektu budowlanego, w którym mógłby zostać przeprowadzony odbiór techniczny tego obiektu, potwierdzający możliwość przekazania go do użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1996 r., SA/Wr 2735/95; Prok. i Pr. 1997, nr 6, str. 49). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, zakończenie budowy przedmiotowego obiektu - barakowozu nastąpiło w czerwcu 1998 r. Obiekt ten stanowił całość techniczno-użytkową umożliwiającą jego normalne użytkowanie i podlegał przepisom art. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Ustalenie natomiast ewentualnego dokonania przez skarżącego rozbudowy tego obiektu o taras i część gospodarczą po dniu 11 lipca 1998 r., czego jednak w rozpoznawanej sprawie organy orzekające bezspornie nie dokonały, oznaczałoby jedynie konieczność podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego do tej części obiektu budowlanego stosownych czynności, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym po tej dacie. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy mieć na uwadze, że wprowadzenie art. 3 powołanej ustawy nowelizującej było następstwem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. P 27/05 (OTK-A 2006/9/124), w którym orzekł on, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), w zakresie w jakim wyłączają stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, pomimo, że pięcioletni termin do zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., są niezgodne z art. 32 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią przedmiotowej regulacji, a także z wartościami i zasadami konstytucyjnymi powołanymi w wyroku TK z dnia 18 października 2006 r. W rezultacie bowiem takiej wykładni osoby, które spełniały przesłanki uzyskania w trybie art. 3 tej ustawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego przed dniem 11 lipca 1998 r., w wyniku dokonania jego rozbudowy lub nadbudowy po tym dniu traciłyby prawo do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie w trybie powołanego art. 3. Stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powyższego stwierdzić należy, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przez jego błędną wykładnię, jako że z uwagi na zakończenie budowy przedmiotowego obiektu - barakowozu w czerwcu 1998 r. podlegał on przepisom art. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w tym wykładnię prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2010r. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ winien zatem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego rozstrzygnąć czy w odniesieniu do przedmiotowego obiektu zostały spełnione przesłanki udzielenia pozwolenia użytkowanie określone w art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.