II SA/Gd 306/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 8 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 16 marca 2009 r., nr [...], 2. zasądza od Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 16 marca 2009r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania Z. Z. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu organ wskazał, że Z. Z. wystąpił z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich z racji osadzenia w obozie przejściowym w Pruszkowie. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji i okresu powojennego (tj.: Dz.U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) za represje wojenne uważa się okresy przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych: - w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady; - w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa; - w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Jednocześnie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że Prezes Rady Ministrów, na wniosek Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych określi w drodze rozporządzenia po zasięgnięciu opinii Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komicji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - miejsca odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały do dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, ale także wiezienia i obozy NKWD lub będące pod nadzorem NKWD, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości, oraz obozy o których mowa w art. 3 pkt 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c oraz pkt 3 lit. a ustawy. Przepisy wykonawcze do ustawy stanowi rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. Nr 106, poz. 1154 ze zm.). Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie legislacyjne odsyłające do rozporządzenia w zakresie podania nazwy obozów oraz innych miejsc odosobnienia podlegających treści art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy sprawia, że organ wydający decyzję nie jest zobligowany do oceny charakteru obozów wymienionych w rozporządzeniu. Zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia do obozów mających cechy określone w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy zaliczono: pkt 1 - przejściowe obozy policji bezpieczeństwa (obozy internowania) wymienione z nazwy; pkt 2 - wychowawcze obozy pracy samodzielne oraz utworzone na terenie więzień i obozów przesiedleńczych; pkt 3 karne obozy pracy samodzielne oraz utworzone na terenie więzień; pkt 4 obozy typu Polenlager wymienione z nazwy; pkt 5 obozy pracy przymusowej dla Żydów. Natomiast w § 6 rozporządzenia wymieniono obozy o cechach określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy. Przedmiotowe rozporządzenie w § 5 i § 6, ani też w żadnym innym miejscu nie wymienia obozu w Pruszkowie (nie był to także obóz koncentracyjny ani getto). W opinii prawnej Wydziału Ekspertyz i Opracowań Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 18 lipca 2006r. stwierdza się, ze obóz w Pruszkowie nie spełnia warunków art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy. Organ uznał, że w tej sytuacji nie ma podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich. Z. Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że przy rozstrzyganiu sprawy pominięto istotne fakty dotyczące represji, a podane przez niego w kwestionariuszu i życiorysie. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2009r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 16 marca 2009r. W uzasadnieniu tej decyzji organ, mając na uwadze zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy, wyjaśnił, że w art. 1-4 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji i okresu powojennego ustawodawca określił jaką działalność można uznać za działalność kombatancką, a także do jakiego rodzaju represji należy stosować tę ustawę. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest w ocenie organu, że podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność przebywania w obozie w Pruszkowie, a także okoliczność udzielania pomocy podczas Powstania Warszawskiego i wysiedlenie wraz z rodziną z Warszawy nie są represją w rozumieniu ustawy o kombatantach i nie mogą zostać potraktowane jako działalność kombatancka ani jako działalność równorzędna z kombatancką. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. Z. wskazując, że podlegał represjom podczas pobytu w obozie w Pruszkowie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych błędnie przyjął, że niewymienienie obozu przesiedleńczego w Pruszkowie w § 5 i 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości, uniemożliwia ustalenie, że przebywanie w tym obozie stanowiło represję w rozumieniu art. 4 ust 1 pkt lit. c) ustawy o kombatantach. Represjami wedle wskazanego przepisu są okresy przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Ukształtowana w taki sposób treść przepisu wyodrębnia w niebudzący wątpliwości sposób przesłanki, których występowanie nakazuje zaliczyć określoną sytuację do represji w rozumieniu ustawy o kombatantach. Faktem jest, iż ustawodawca w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach upoważnił Prezesa Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - miejsc odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, a także więzień i obozów NKWD lub będących pod nadzorem NKWD, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości, oraz obozów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) oraz w pkt 3. Nie sposób jednakże przyjąć, wobec jasno wskazanej definicji represji z art. 4 ust. 1 lit. c) ustawy o kombatantach, aby możliwe było dokonanie interpretacji opisanych powyżej przepisów w sposób prowadzący do wniosku, iż brak umieszczenia obozu w Pruszkowie w przedmiotowym rozporządzeniu wyłącza możliwość zastosowania normy wynikającej z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c). W ocenie Sądu, zachodzi niezgodność treści przepisu ustawy o kombatantach (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c) z unormowaniem § 5 i 6 rozporządzenia. W takim przypadku należy dokonać interpretacji prawa w oparciu o art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który określa hierarchię źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Rozporządzenie jest aktem prawnym hierarchicznie niższym od ustawy i dlatego nie może być z nią sprzeczne ani niezgodne. W sytuacji kolizji norm, ustawowej z normą rozporządzania, w pierwszej kolejności należy dokonać takiej interpretacji przepisów rozporządzania, aby normy z nich płynące były zgodne z normami ustawowymi. Przekładając to na realia niniejszego postępowania uznać należy, iż katalog miejsc odosobnienia określony w § 6 rozporządzania nie ma charakteru zamkniętego i nie zwalnia organu administracji od każdorazowego badania zaistnienia przesłanek z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o kombatantach, bowiem stosowanie norm rozporządzenia, nie może prowadzić do uniemożliwienia skorzystania z praw wynikających wprost z ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2006 r. (II OSK 1228/2005, opubl. OSP 2007/11 poz. 134) uznał, że wymienienie danego miejsca odosobnienia w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. 2001 r. Nr 106 poz. 1154 ze zm.) nakłada na organ administracyjny obowiązek przyznania uprawnień z tytułu pobytu w nim, jeśli poczynione ustalenia wskazują, iż spełnione są inne przesłanki określone w art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. 2002 r. Nr 42 poz. 371 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że organ, niezależnie od ewentualnego spełnienia przesłanek określonych w ustawie, ma obowiązek nieprzyznawania uprawnień dlatego tylko, że miejsce odosobnienia nie jest ujęte w rozporządzeniu. Omawiane rozporządzenie ułatwia osobom ubiegającym się o uprawnienia kombatanckie dochodzenia swoich praw. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny fakt umieszczenia danego obozu w wykazie wydanym na podstawie art. 8 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) ma tylko takie znaczenie, że w konkretnej sprawie strona nie musi przeprowadzać dowodów stwierdzających, iż osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, a pobyt w tych miejscach dzieci miał charakter eksterminacyjny w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy. (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2007 r., II OSK 313/06, opubl. W System Informacji Prawnej LEX nr 344535). Konsekwencją, wykazanej powyżej, błędnej interpretacji prawa materialnego było naruszenie przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając, bowiem, że możliwym jest przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o kombatantach, pomimo nieumieszczenia obozu w Pruszkowie w § 5 i 6 rozporządzenia, organ zobowiązany był do ustalenia, czy Z. Z. spełnia przesłanki do przyznania uprawnień kombatanckich wynikających z tego przepisu. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prowadząc postępowanie naruszył art. 10 § 1 Kpa, stanowiący, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt administracyjnych postępowania nie wynika, aby Z. Z. umożliwiono przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego Tym samym skarżący pozbawiony został możliwości złożenia ewentualnych wniosków dowodowych na okoliczność charakteru, jaki miał pobyt w obozie w Pruszkowie. Nie sposób wykluczyć, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przez skarżącego lub przedstawienie dodatkowych dowodów mogłoby spowodować odmienne rozstrzygnięcie organu administracji. Kolejnym istotnym uchybieniem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych było zaniechanie wyjaśnienia charakteru, jaki miał obóz w Pruszkowie. W trakcie rozpoznawania sprawy organ kwestii tej nie badał, natomiast wskazał jedynie na opinię prawną Wydziału Ekspertyz i Opracowań Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 18 lipca 2006r. stwierdzającą, że obóz w Pruszkowie nie spełnia warunków art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami wojny. Zaznaczyć przy tym należy, że ani Instytut Pamięci Narodowej, ani jego prezes nie są uprawnieni do rozstrzygania o tym, czy, dany obóz spełnia, czy nie spełnia warunki określone w art. 4 ustawy o kombatantach. Kompetencje w tym zakresie należą do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i to na nim spoczywa obowiązek rozstrzygania w tym zakresie. Oparcie się, zatem jedynie na wskazanym powyżej piśmie z IPN, którego zresztą nie ma w aktach sprawy, stanowi naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.7 Kpa) oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa). Obowiązkiem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych było wyjaśnienie, jakie warunki panowały w obozie segregacyjnym w Pruszkowie Organ powinien w tym celu wykorzystać wszelkie możliwe środki dowodowe, od przesłuchania skarżącego, poprzez ustalenie czy istnieją opracowania naukowe na ten temat i odniesienie się do nich, może też zwrócić się o pełną i wyczerpującą opinię do biegłych w tym temacie. Podkreślenia, bowiem wymaga, że to nie nazwa obozu, lecz faktycznie panujące w nim warunki decydują o tym, czy dane miejsce odosobnienia może być zaliczone do miejsc, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o kombatantach (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 czerwca 2005 r., IV SA/Po 231/05, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.