II SA/Gd 3088/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant: Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Ch. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2002 r., nr [...]; 2. określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2002 r. nakazującą J. Ch. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję budynku letniskowego na działce nr w miejscowości K. gm. B.. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany wczesną wiosną 1974 r. i jego obecnym właścicielem jest J. Ch.. Z uwagi na datę powstania obiektu należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która w art. 37 ust. 1 pkt 1 stanowiła, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, iż znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy stanowi brak pozwolenia na budowę wymaganego w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 29 czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. B. nr ., poz. 198) teren działki nr . w m. K., na którym postawiono domek letniskowy stanowi grunty orne, łąki i pastwiska. Zgodnie z tekstem tego planu zakładano likwidację nielegalnej zabudowy letniskowej powstałej na północnym pasie przybrzeżnym jeziora G., gdzie znajduje się przedmiotowy domek. Organ odwoławczy stwierdził, że w tych okolicznościach zasadne było orzeczenie organu I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia było powstanie obiektu bez pozwolenia i na terenie, który nie był przewidziany pod zabudowę. Wprawdzie w chwili budowy nie było uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz fakt ten może prowadzić do legalizowania samowoli budowlanej w sytuacji, gdy później uchwalony i obecnie obowiązujący plan nie przewiduje zabudowy na tym terenie. W orzecznictwie sądów utrwalony został pogląd, że zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę nie tylko teren przeznaczony w obowiązującym planie na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów (wyroki SN: z dnia 28.06.1985 r. III ARN 11/85, OSN z 1985 r. z. 3, poz. 40; z 5.03.1992 r. III ARN 5/92; z 13.11.1992 r. III ARN 69/92; z 9.12.1993 r. III ARN 46/93 i uchwała SN z dnia 28.05.1991 r. III AZP 3/91). Natomiast zobowiązania podatkowe na rzecz gminy nie mają związku z przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego nie mogą przyczynić się do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji. Wynikłe z tej sytuacji domniemanie, że budowa przedmiotowego obiektu została zaakceptowana, nie może zastąpić wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił stronie, że art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. może mieć zastosowanie w wypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy. Organ nie stwierdził również naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku J. Ch. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. polegające na przyjęciu, iż przepis ten daje podstawę do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, o ile został wybudowany bez wymaganego zezwolenia mimo, iż sam fakt wybudowania obiektu bez zezwolenia na budowę nie uzasadniał wydania decyzji o jego rozbiórce. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy naruszył również art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 § 1 i art. 77 k.p.a., co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji oraz naruszył zasadę nie działania prawa wstecz. Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że warunkiem zastosowania przymusowej rozbiórki obiektu w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. było równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek; rozpoczęcie budowy lub wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia oraz naruszenie planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25 września 1981 r. sygn. I SA 1933/81 (ONSA 1981/2/94) brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania przez organ administracji państwowej przymusowej rozbiórki na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, chociażby obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę. Zatem warunkiem koniecznym dla skorzystania przez organ z art. 37 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy jest budowa obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienne przeznaczenie terenu. W ocenie skarżącego organy naruszyły art. 10 k.p.a., co potwierdza pismo organu II instancji z dnia 8 maja 2002 r. zalecające przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w postaci wizji lokalnej i sporządzenia szkicu terenu. Ponadto organ zlecił uzupełnienie wypisu wyrysuj z miejscowego planu zagospodarowania terenu zaznaczając przedmiotową działkę oraz obiekt budowlany tak, aby można było ustalić przeznaczenie działki. Organ I instancji jakoby zapomniał przeprowadzić wizję lokalną uzupełniając materiał dowodowy według swojego uznania, po czym przesłał je do organu II instancji nie zapewniając stronie udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych i uzupełniających dowodów, naruszając art. 10 k.p.a. Skarżący podkreślił, że zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 25 lipca 1986 r. IISA 1829/85 (ONSA 1986/2/43), jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, to – utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo. Dalsze rozważania dotyczące historii uchwalania planów i przeznaczenie tych terenów od 1992 r. a zatem uchwalonych w 18 lat po postawieniu obiektu z konkluzją, że teren, na którym zlokalizowano obiekt nie był i nie jest przeznaczony pod tego typu zabudowę, nie mogą stwarzać ujemnych skutków dla skarżącego, skoro uchwały te nie obowiązywały w okresie postawienia przedmiotowego obiektu. Stanowisko przyjmujące, że obiekt został wybudowany na terenie, który nie był przeznaczony pod tego typu zabudowę w sytuacji, gdy w chwili wznoszenia obiektu nie uchwalono planu, stanowi istotne naruszenie prawa. Wymieniony przepis nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego, jeżeli zdarzenie to miało miejsce przed uchwaleniem obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 1985 r. sygn. SA/Gd 860/84). Skarżący wskazał, że decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego trzeba oprzeć na prawnomaterialnych przesłankach, a w przypadku braku takich przesłanek, w świetle art. 39 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązkiem organów administracji jest dokonanie rozważenie możliwości tolerowania samowoli budowlanej. To jednak w sprawie nie zostało dokonane; czym organy naruszyły art. 7 i art. 8 k.p.a. Ponadto skarżący podniósł, że od zakończenia budowy upłynęło 28 lat. Przez cały ten okres Urząd Gminy pobierał podatek od nieruchomości co oznacza, iż obiekt został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skoro w tym czasie nakaz rozbiórki nie został wydany, to jest to dowód pośredni, iż pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu zostało wydane. Należy uwzględnić, że nawet rygorystyczne Prawo budowlane z 1994 r. wskazywało w art. 49 zasadę niemożliwości nakazania rozbiórki obiektu, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obecne działania organów w celu rozbiórki obiektu w sposób oczywisty naruszają art. 12 k.p.a., który nakazuje działać organom wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna jednak z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 k.p.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasadniczym warunkiem wydania prawidłowej decyzji administracyjnej, w tym decyzji o rozbiórce jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie. Dopiero wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy daje podstawy do dokonania oceny prawnej. Znajduje to wyraz w regulacjach art. 7 i 77 k.p.a. Nie może być uznana za prawidłową decyzja, która opiera się na niepełnym lub nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym. To samo dotyczy postępowania administracyjnego, w którym organ dokonał oceny zgromadzonego materiału w sposób dowolny. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia J. Ch., że sporny obiekt został wybudowany w 1974 r. wspólnie z właścicielem terenu F. O.. Obecnie właścicielem gruntu, na którym stoi obiekt jest J. P.. Według skarżącego jest on użytkownikiem obiektu. Organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach stwierdziły, że J. Ch. jest właścicielem przedmiotowego obiektu. Sąd zauważył jednak, iż organ nie dysponuje żadnym materiałem dowodowym, który jednoznacznie wskazywałby na tę okoliczność. Organy ustaliły jedynie, że J. P. jest aktualnym właścicielem nieruchomości oraz że obiekt został wzniesiony przy udziale poprzedniego właściciela nieżyjącego już F. O.. Zdaniem Sądu nie zostało wyjaśnione na jakiej podstawie skarżący użytkuje domek letniskowy. Dopiero jednoznaczne ustalenia w tym zakresie mogły być podstawą skierowania do niego decyzji o rozbiórce. W zasadzie nie wiadomo, kto wybudował przedmiotowy obiekt budowlany, czy poprzedni właściciel, czy użytkownik. Rozważenie tej kwestii musi zostać dokonane przez organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy i prowadzić będzie do ustalenia czy decyzja administracyjna powinna być skierowana do J. Ch. czy innej osoby np. obecnej właścicielki. Zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. W konkluzji należy stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne określenie tytułu prawnego J. Ch. do przedmiotowego obiektu. Okoliczność, iż skarżący użytkuje obiekt nie uprawnia jeszcze do kierowania w stosunku do niego decyzji o nakazie rozbiórki. Niewątpliwie ta kwestia ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na powadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powyższej ustawy Sąd orzekł, że decyzja nie może być wykonana.