II SA/Gd 3098/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie WSA Jolanta Górska, NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Barbara Kroczak, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. R., B. P., W. P. na decyzję Wojewody z dnia 14 sierpnia 2001r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 sierpnia 2000 r. nr [...] Decyzją z dnia 31 sierpnia 2000 r. Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 142 i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115. poz. 741 ze zm.) orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. K. [...], oznaczonej jako część działki Nr [...] [...] (k.m. [...]). W uzasadnieniu wskazano, że E. R.,. B. P. i W. P. złożyli wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości określonej w akcie jej nabycia jako działka Nr [...], położnej w G. przy ul. Ś. [...]. Roszczenie wnioskodawców skonkretyzowane zostało jako żądanie zwrotu "części działki Nr [...] określonej terenem, na którym umiejscowiony jest chodnik i trawnik w pobliżu granicy z działką Nr [...]". Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, Prezydent Miasta, jako wykonujący od 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zadania z zakresu administracji rządowej, jako organ I instancji orzekający w sprawach o zwrot przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, ustalił, iż nabycie przez Skarb Państwa stanowiącej współwłasność E., B., E. i W. P. nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. [...], oznaczonej jako działka Nr [...] o powierzchni 491 m2, nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w Państwowym Biurze Notarialnym w dniu 21 listopada 1972 r. (Rep. A Nr [...]). w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ), co zgodnie z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przesądza o zakwalifikowaniu jej do kategorii nieruchomości wywłaszczonych. B. P., W. P. i E. R. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 24 sierpnia 1990 r. (sygn. akt [...]) są spadkobiercami jednego ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości E. P. i zgodnie z art. 136 ust. 3. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mogą zgłosić wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczona nieruchomość oznaczona w dacie jej przejęcia jako działka Nr [...] położona przy ul. Ś. [...], stanowi obecnie część działki Nr [...] o powierzchni 812 m2 i część działki Nr [...] o powierzchni 2.897 m2, z oznaczeniem położenia obu działek przy ul. K. [...]. Działka Nr [...]. której zwrotu domagają się wnioskodawcy, stanowi obecnie własność Gminy Miasta G. Organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przysługuje stronie, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 - nieruchomość ta staje się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym. Wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa działki Nr [...] w części określonej obszarem działki Nr [...]. dokonane zostało, jak wynika to z treści umowy sprzedaży, z przeznaczeniem określonym w piśmie Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 25.02.1972 r. zatwierdzającym "plan realizacyjno-szczegółowy zagospodarowania osiedla mieszkaniowego pod nazwą osiedle mieszkaniowe Świecka budynek I. II. III" - na włączenie nieruchomości "w skład terenów pod zabudowę wielorodzinną". Działka Nr [...] w części wyznaczonej wywłaszczoną działką Nr [...] przylega bezpośrednio do bloku mieszkalnego – K. [...] i stanowi teren urządzony. W bezpośredniej bliskości bloku mieszkalnego są to pasy terenu porośnięte trawą z posadzonymi krzewami, w pozostałej części tego fragmentu działki jej obszar stanowi miejsce lokalizacji drogi wewnątrzosiedlowej - wyłożonej betonową kostką. Pas zieleni bezpośrednio położony przy bloku, podzielony jest chodnikami dla pieszych, prowadzącymi od drogi wewnątrzosiedlowej do każdego z wejść bloku mieszkalnego K. [...] i stanowi on w całości część składową infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Cel nabycia nieruchomości określony w akcie wywłaszczeniowym, w odniesieniu do terenu części działki Nr [...] został osiągnięty, albowiem prace związane z urządzeniem tej części wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem jej nabycia, jako włączenie nieruchomości "w skład terenów pod zabudowę wielorodzinną" zostały rozpoczęte i zakończone. Biorąc powyższe pod uwagę powyższe okoliczności organ administracji na podstawie art. 137 i art.136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdził, iż wnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej działki Nr [...] nie stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym i brak jest podstaw do jej zwrotu spadkobierców i poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. E. R., W. P. i E. P. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, iż z uwagi na stan zagospodarowania terenu domagają się jedynie zwrotu jej części. Pas zieleni o powierzchni 157 m2, którego zwrotu dotyczy wniosek spełnia obecnie wiele funkcji - parkingu, złomowiska, wysypiska i zaplecza pawilonów handlowych, zwrot tej części gruntu i jego zagospodarowanie przez skarżących w żaden sposób nie utrudni korzystania z osiedla. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2001r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a w związku z art. 142. art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z protokółu oględzin nieruchomości z dnia 14 marca 2000 roku wynika, że wnioskowany teren przylega bezpośrednio do bloku mieszkalnego K. [...] i stanowi teren urządzony. W bezpośredniej bliskości bloku mieszkalnego są to pasy terenu porośnięte trawą z posadzonymi krzewami, a w pozostałej części droga wewnątrzosiedlowa. Obszar części działki nr [...] stanowi w całości część składową infrastruktury osiedla mieszkaniowego-drogi wewnątrzosiedlowej, chodników dla pieszych - dojść do bloku mieszkalnego, pasa zieleni przyblokowej. Wskazuje to jednoznacznie na fakt spełnienia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, nieruchomość ta nie stała się zatem zbędna na cel wywłaszczenia. E. R., W. P. i E. P. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucili, iż decyzja organu odwoławczego została oparta na uzasadnieniu decyzji władz Gminy G. i nie uwzględnia przedstawionej w odwołaniu propozycji zagospodarowania terenu. Skarżący wskazali, na brak dobrej woli organu administracji w załatwieniu sprawy i oświadczyli, że na terenie, którego zwrotu się domagają, Gmina G. dzierżawi grunt pod punkt A i czerpie z tego dochód. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów- administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu II instancji nie uwzględnia faktu, iż decyzję I instancyjną wydał organ podlegający wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Niniejsza sprawa dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością Gminy G. - miasta na prawach powiatu i została w I instancji rozpoznana przez Prezydenta tego miasta sprawującego funkcję starosty i jednocześnie będącego organem wykonawczym gminy i reprezentującym ją na zewnątrz. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) - w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może pełnić rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., realizującego interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Jednostka ta, jako osoba prawna, może także być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące winny bronić jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, gmina ta jest stroną niniejszego postępowania. Ta rola procesowa gminy nie może ulec zmianie tam, gdzie organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy będącej stroną postępowania i jako organ rozpoznający sprawę. Prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), sprawującym równocześnie funkcję organu gminy. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, uznać należy za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Podlega on zatem wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, prezydent miasta jest więc także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że w tym przypadku zachodzi również określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). w tej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a.. a sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego dotyczące wyłączenia pracownika organu administracyjnego, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). W toku postępowania odwoławczego organ II instancji winien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz przejąć sprawę do ponownego rozpatrzenia jako organ I instancji bądź na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Biorąc pod uwagę, że w toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczących wyłączenia pracowników organu administracyjnego, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła uchylenia decyzji umarzającej postępowanie i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe