II SA/Gd 311/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Wojewody z dnia 14 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia zawiesić postępowanie. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 14 marca 2014 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 listopada 2013 r. odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 marca 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany, projekt zagospodarowania całości inwestycji - Osiedla Mieszkaniowego przy ul. M. w G. i udzielającej "A" S.K.A. z siedzibą przy ul. K. w G. pozwolenia na budowę wewnętrznego układu drogowego z miejscami postojowymi, sieci i przyłącza wodociągowego, sieci i przyłącza kanalizacji sanitarnej, sieci i kanalizacji deszczowej, sieci oświetlenia terenu, murów oporowych oraz małej architektury na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] obrębu [...] przy ul. M. w G., przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27.05.2011 r. na "A" S.K.A. w G. Zaskarżona decyzja podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych: Prezydent Miasta decyzją z dnia 11.03.2011 r. zatwierdził projekt budowlany zagospodarowania Osiedla Mieszkaniowego przy ul. M. w G. i udzielił inwestorowi "A" S.K.A. pozwolenia na budowę wewnętrznego układu drogowego z miejscami postojowymi, sieci i przyłącza wodociągowego, sieci i przyłącza kanalizacji sanitarnej, sieci i kanalizacji deszczowej, sieci oświetlenia terenu, murów oporowych oraz małej architektury na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] obrębu [...] przy ul. M. w G., przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27.05.2011 r. na "A" S.K.A. w G. W stosunku do powyższej decyzji w dniu 25 kwietnia 2012 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł sprzeciw, podnosząc nową, nieznaną w postępowaniu pierwotnym okoliczność, dotyczącą rozbieżności pomiędzy mapą do celów projektowych użytą w projekcie, a rzeczywistym ukształtowaniem terenu inwestycji. Wobec powyższego Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 21 maja 2012r. wznowił postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia 13 listopada 2013r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 11.03.2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany, projekt zagospodarowania całości inwestycji - Osiedla Mieszkaniowego przy ul.M. w G. i udzielającej "A" S.K.A. z siedzibą przy ul. K. w G. pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że badając podnoszoną przesłankę wznowienia postępowania stwierdzono jednoznacznie, że zatwierdzony niniejszą decyzją projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji został sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.Wskazano, że obowiązującyw dniu wydania przedmiotowej decyzji przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z dnia 10 lipca 2003 r. nr 120 poz. 1133 ze zm.), stanowił, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10. Zatwierdzony przedmiotową decyzją projekt spełnia wymóg tego przepisu. Zgodnie ze znajdującym się na projekcie zagospodarowania tej inwestycji oznaczeniem Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w G. Referatu Zasobu Geodezyjnego mapa ta została przyjęta do zasobu w dniu 3 stycznia 2011 r. i zaewidencjonowana pod nr [...] w dniu 5 stycznia 2011 r. Powyższe potwierdza również znajdujące się w aktach sprawy pismo Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w G. z dnia 27.07.2011 r. W piśmie tym stwierdzono także, że przedmiotowa mapa do celów projektowych sporządzona została przez uprawnionego geodetę oraz, że spełnia ona obowiązujące standardy z zakresu geodezji i kartografii. Wskazana mapa do celów projektowych nie została wyłączona z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ uznał, że przedmiotowa inwestycja w podnoszonym zakresie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor przedłożył poprawnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnionych projektantów wraz z wymaganymi uzgodnieniami, informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczeniami potwierdzającymi wpis projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Zatem stosownie do ustaleń przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wydano w sposób właściwy pozwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające po przeanalizowaniu akt sprawy oraz dostępnych dokumentów nie stwierdzono występowania podnoszonej w sprzeciwie prokuratora przesłanki, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję skutkującej koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej podnosząc, iż organ I instancji wypaczył istotę jego sprzeciwu, w którym podniesiono nową nieznaną w postępowaniu pierwotnym, okoliczność, że przyjęte w projekcie budowlanym rzędne miejsc usytuowania poszczególnych budynków nie odpowiadają rzeczywistemu ukształtowaniu terenu inwestycji. Nie jest bowiem zasadnym wytłumaczeniem okoliczność, że mapa, będąca podstawą projektu budowlanego została pobrana z powiatowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Mapy te nie są niewzruszalne. Mapa przyjęta do zasobu i następnie użyta dla celów projektowych wykazuje niezgodność rzędnych w porównaniu do stanu rzeczywistego o kilkadziesiąt metrów. Prokurator ponownie zwrócił uwagę na okoliczność, znaną Prezydentowi Miasta, że operat techniczny działek objętych kwestionowaną inwestycją sporządzony przez Z. F., po dokonaniu pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, wykazał równice pomiędzy danymi ujętymi w mapie przyjętej do sporządzania projektu. Rozbieżności dotyczyły usytuowania poszczególnych obiektów, a wynikające z tego zniekształcenie w projekcie budowlanym rzeczywistego ukształtowania terenu inwestycji pozwoliło inwestorowi zaprojektować zabudowę wyższą od dopuszczonej w planie miejscowym. Zastosowana mapa dla celów projektowych nie odpowiadała rzeczywistej rzeźbie terenu. Zaskarżona decyzja natomiast, bez jakiegokolwiek uzasadnienia i wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, stwierdza, że nie mają podstaw twierdzenia o takiej nowości. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 14 marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego. W toku prowadzonego przez Wydział Geodezji UM w G. postępowania wyjaśniającego potwierdziły się przypuszczenia, iż istnieją rozbieżności pomiędzy rzeczywistym ukształtowaniem terenu inwestycji a zawartym na mapie do celów projektowych. Dyrektor Wydziału Geodezji w piśmie z dnia 19.06.2012r. Nr [...] wskazał, iż po przeliczeniu dziennika pomiaru i obliczeń geodety uprawnionego J. B. na obszarze części południowej wzdłuż drogi stwierdzono błędy w wynikach obliczeń wysokości 11 pikiet w przedziale 0,76m-2,44m a w obszarze części północno-wschodniej błędy w wynikach obliczeń wysokości 8 pikiet w przedziale 1,72m-4,08m. Jednocześnie wskazał, że źródłem błędów nie są dane pomiarowe wykonane przez geodetę a błędy w wynikach obliczeń rzędnych wysokości. Organ odwoławczy potwierdził, że wskazywane przez Prokuratora we wniosku o wznowienie postępowania jako nowe dowody rozbieżności pomiędzy mapą do celów projektowych użytą w projekcie, a rzeczywistym ukształtowaniem terenu inwestycji spełniają przesłanki konieczne do uznania ich za "nowe dowody" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Wskazano nadto, że w/w mapa do celów projektowych nie została wyłączona z państwowego zasobu geodezyjnego. A fakt wniesienia aktu oskarżenia przeciwko geodecie, który wykonał mapę, pozostaje bez wpływu na sprawę. Analizując wpływ rozbieżności pomiędzy mapą do celów projektowych użytą w projekcie, a rzeczywistym ukształtowaniem terenu inwestycji, na prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę organ odwoławczy rozważył m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki, na których zaprojektowano sporną inwestycję, objęte były zakresem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. W. rejon S. W. i P. J. w mieście G. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 29 listopada 2007r., Nr [...] (Dz.Urz.Woj.. Nr 24z 07.04.2008r. poz 731). Karta terenu nr 014-M23 dla obszaru inwestycji w pkt 7 ppkt 5 zawiera zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące wysokości zabudowy: minimalna: nie ustala się, maksymalna: a) dla dominanty, o której mowa w pkt 18.1: 22 m, ale nie więcej niż 7 kondygnacji, b) w obszarze "a" ograniczonym liniami wewnętrznego podziału: 13 m, c) w obszarze "b" ograniczonym liniami wewnętrznego podziału: 16 m, W punkcie 11 ppkt 3 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono zasady ochrony środowiska i przyrody - wprowadzono zakaz makroniwelacji w obszarze zieleni do zachowania i wprowadzenia. Z porównania kopii mapy zasadniczej terenu inwestycji osiedla "B" (na której wykonano plan zagospodarowania terenu) oraz mapy tego terenu sporządzonej na podstawie operatu wg danych wynikających z pomiaru w maju 2010r. (po weryfikacji obliczeń) wynika, iż obszary na których wystąpiła różnica rzędnych zlokalizowane są poza terenem objętym zakazem makroniwelacji tj. poza terenami zieleni do zachowania i wprowadzenia. Obszary te zlokalizowane są na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i na tym terenie nie ma zakazu makroniwelacji. Zgodnie z § 2 pkt 5 ustaleń planu przez wysokość zabudowy należy rozumieć wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromników, anten i kominów. Z informacji uzyskanych od inwestora wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieprawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Gd 542/12 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. W. rejon S. W. i P. J. w mieście G. w części obejmującej § 2 pkt 5 określającym pojęcie wysokości zabudowy. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, iż zaprojektowano następujące maksymalne wysokości budynków mierząc od warstwicy terenu: • w obszarze "a" - 12,65m • w obszarze "b" - 15,55m • dla dominanty - 21,35m i 7 kondygnacji. W świetle powyższego, zdaniem Wojewody, wskazana przez Prokuratora rozbieżność pomiędzy mapą do celów projektowych użytą w projekcie, a rzeczywistym ukształtowaniem terenu inwestycji nie ma wpływu na odmienną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Okręgowy zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedostatecznie wnikliwym sprawdzeniu zgodności rozpatrywanego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji odmówienie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że przyjęte w zaskarżonej decyzji rozumowanie, że skoro zakaz makroniwelacji nie obejmuje według planu miejsc, na których posadowiono budynki, to błędy w wynikach obliczeń wysokości poszczególnych piket nie mają wpływu na poprawność projektu budowlanego, prowadzi do zaakceptowania zabudowy wywyższonej wskutek zniwelowania (pogłębienia) miejsc jej posadowienia i to wobec brak zakazu makroniwelacji – bez ograniczeń. Takie podejście podważa sens planowania przestrzennego podjętego w planie miejscowym. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu bezrefleksyjne przywołanie zapisu planu § 2 pkt 5.Zgodnie z tym zapisem wysokość zabudowy należy mierzyć od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku. Bezwzględną wysokość budynku należy, w świetle tego przepisu, odnieść nie do warstwicy utworzonej wskutek pogłębienia miejsca posadowienia, lecz do najbliższej naturalnej (czy też warstwicy naturalnej istniejącej przed pogłębieniem) i tylko takie odczytanie stosowanego planu miejscowego zapewni realizację założonego w tym akcie prawnym ładu przestrzennego. Porównanie skali stwierdzonych błędów w wynikach obliczeń wysokości poszczególnych pikiet i wysokości poszczególnej zabudowy prowadzi do wniosku, że przekroczono maksymalną jej wysokość określoną w pkt 7 ppkt 5 karty terenu nr 014-M23 stosowanego planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie przy tym do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podniesione w sprzeciwie oraz wniesionej skardze zarzuty wadliwości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegającej badaniu w postępowaniu wznowieniowym związane są ze sprzecznością tej decyzji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości zabudowy. Kluczowy dla oceny tej kwestii przepis § 2 pkt 5 uchwały Rada Miasta z dnia 29 listopada 2007 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. W. rejon S. W. i P. J. w mieście G. definował pojęcie wysokości zabudowy, określając ją jako wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 542/12 stwierdził nieważność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. W. rejon S. W. i P. J. w mieście G. w części obejmującej § 2 pkt 5. Wyrok ten nie jest prawomocny, a termin rozpoznania sprawy planowany jest na IV kwartał 2014 r. Treść § 2 pkt 5 uchwały na istotne znacznie dla oceny zasadności zarzutów dotyczących wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę. Ocena w tym zakresie winna być dokonana po rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 542/12 i przesądzeniu czy § 2 pkt 5 uchwały został zasadnie wyeliminowany z obrotu prawnego. Inne toczące postępowanie sądowoadministracyjne ma zatem wpływ na rozpoznanie niniejszej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania sprawy toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. II OSK 1562/13.