II SA/Gd 312/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Z. L. i P. L. na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia oddalić wnioski skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 2015 r oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 czerwca 2014 r. nr [...]. Prezydent Miasta, decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi dojazdowej do przystanku Pomorskiej Kolei Metropolitalnej "[...]", polegającej na przebudowie istniejącej ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] północną do granicy opracowania infrastruktury towarzyszącej PKM [...]. Zadanie 1.2. Dojazd do przystanku [...]". Następnie, Prezydent Miasta, działając na wniosek Z. L., T. L. i P. L., decyzją z dnia 8 stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 11 czerwca 2014 r. nr [...] a Wojewoda, decyzją z dnia 13 marca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy tę decyzję. W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2015 r. skarżący wnieśli również o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 czerwca 2014 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...], których są oni współwłaścicielami, w tym zwłaszcza zniesienie rygoru natychmiastowej wykonalności w stosunku do działki nr [...], przejętej orzeczeniem decyzji na rzecz Gminy. Uzasadniając złożony wniosek, skarżący wskazali, że prace polegające na przebudowie ul. [...], zgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 11 czerwca 2014 r. projektem budowlanym, mogą być bez przeszkód dalej prowadzone bez przejmowania działki i zniszczenia kilkudziesięcioletniej zieleni, która chroni istniejący sad i ogród przed oddziaływaniami komunikacyjnymi. Ponadto, skarżący zwrócili uwagę na niezgodny z procedurami administracyjnymi i obowiązującym prawem, podważający zaufanie do władzy publicznej, sposób postępowania [...] Inwestycji Komunalnych oraz zarządcy drogi działającego w imieniu Gminy Miasta w stosunku do ich matki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 14 lipca 2015 r., oddalił wnioski skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 czerwca 2014 r. Sąd uznał bowiem, że z uwagi na to, iż skarżący nie złożyli wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, która wydana została w wyniku wznowienia postepowania, nie było również możliwe udzielenie skarżącym ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd ocenił, że skarżący uzasadniając złożone wnioski nie odwołali się ani nie wskazali okoliczności, które mogłyby spowodować powstanie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenie skutków. To zaś uniemożliwiło Sądowi ocenę zasadności złożonego wniosku. Z kolei zarzuty dotyczące niezgodności z prawem decyzji nie mogą stanowić uzasadnienia do wstrzymania jej wykonania. Jednocześnie Sąd wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową. Na postanowienie to Z. i P. L. złożyli zażalenie. Skarżący podnieśli, że treść wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji sformułowali nieprecyzyjnie tylko dlatego, że nie korzystają z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Wskazali więc, że z treści skarg wynika, że zaskarżają wszystkie trzy decyzje: decyzję Prezydenta Miasta zezwalającą na przebudowę ul. [...], decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą uchylenia ww. decyzji oraz decyzję Wojewody utrzymującą w mocy tę ostatnią. Jednakże, ponieważ bezpośrednie skutki wynikają dla nich z decyzji Prezydenta Miasta zezwalającej na przebudowę stąd wnieśli właśnie o jej wstrzymanie. Skarżący uważają także, że wykazali w złożonej skardze, iż powstanie znacznych szkód oraz trudnych do odwrócenia skutków jest lub może być skutkiem wykonania tej decyzji. Dodatkowo wyjaśnili, że w wyniku wykonania decyzji Prezydenta Miasta ulegnie zniszczeniu kilkudziesięcioletnia zwarta zieleń krzewiasta, która chroni istniejący sad i ogród przed oddziaływaniami komunikacyjnymi. W wyniku zajęcia działki i rozebrania ogrodzenia udostępniono ogród dzikom i borsukom. Dziki dewastują ogród i sad: buchtują trawniki, klomby, niszczą byliny, wyrywają je z korzeniami, rozdeptują, wygniatają, zjadają jabłka, strząsają je na ziemię a sięgając po jabłka – łamią gałęzie, ranią pnie, pozostawiają bardzo duże ilości odchodów, zwłaszcza w sadzie, przez co jabłka nie nadają się do jedzenia. Dziki zjadają także kompost i przewracają zasiedlone przez pszczoły ule. Dziki zagrażają również zdrowiu mieszkańców i osób odwiedzających, w tym dzieci. Dziki roznoszą kleszcze, których ugryzienie może być źródłem zakażenia ciężkimi i nieuleczalnymi chorobami. Niebezpieczne są też odchody, które mogą być przyczyną zarażeń pasożytami. Jednocześnie skarżący wskazali na niezgodne z prawem oraz zasadami postępowania administracyjnego działania przy wykonywaniu decyzji przez Zarządcę drogi polegające m.in. na zakłócenie miru domowego. Ponadto skarżący są zdania, że nieuprawnione jest uznanie a priori, aby przebudowa drogi, jako dobro ogólne, stało ponad ewentualnymi szkodami, jakie wynikają z realizacji decyzji w zakresie dotyczącym ich nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II OZ 914/15, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2015 r. NSA wskazał bowiem, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku nie skorzystał z możliwości, jaką stwarza przepis art. 49 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie wezwał skarżących do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania w zakresie jego uzasadnienia. W sytuacji zaś braków we wniosku polegających na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki należy wezwać skarżącego na mocy art. 49 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do jego uzupełnienia w zakreślonym terminie i ze skutkami wymienionymi w tym przepisie. Ponadto, NSA wskazał, że Sąd I instancji nie wezwał skarżących do sprecyzowania, czy wniosek o wstrzymanie dotyczy decyzji wydanej w I czy w II instancji. NSA wskazał jednocześnie, że na obecnym etapie postępowania wezwanie skarżących do uzupełnienia i sprecyzowania wniosku nie będzie już konieczne, ponieważ informacje te wynikają z zażalenia. NSA wskazał także, że podczas ponownego rozpoznawania sprawy Sąd I instancji oceni, czy istotnie powody wskazane przez skarżących uzasadniają wstrzymanie zaskarżonej decyzji – zwłaszcza w kontekście poglądu, że wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową. Ponownie rozpoznając wnioski skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wnioski nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Powołany przepis zawiera alternatywne przesłanki podstawy wstrzymania zaskarżonego aktu, są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te mogą zaistnieć łącznie lub oddzielnie. W pierwszym przypadku chodzi o taką szkodę (majątkową oraz niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Ponieważ instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu organu administracji publicznej zapewnia stronie tymczasową ochronę jej praw - to na stronie spoczywa obowiązek wykazania, że wykonanie przez organ decyzji lub innego aktu czy czynności może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej a uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Przy czym nie mogą być to jedynie niczym nie poparte twierdzenia samej strony. Nie wystarcza więc jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 666/06, niepubl.). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżący w złożonych wnioskach o wstrzymanie wykonania wydanych w sprawie przez organy obu instancji decyzji, w tym także decyzji z dnia 11 czerwca 2014 r., nie wykazali okoliczności, które mogłyby spowodować powstanie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przedmiotowej sprawie. W szczególności zaś zawarte w zażaleniu na postanowienie z dnia 14 lipca 2015 r. stwierdzenia nie zostały poparte przekonującymi argumentami, które uprawdopodobniłyby wystąpienie okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania wskazanych decyzji, takich jak prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w znacznym rozmiarze czy też trudnych do odwrócenia skutków. Przede wszystkim zaś Sąd ponownie rozpatrując wnioski skarżących miał na uwadze, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową (zob.:m.in.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 61/09; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OZ 818/12 – https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) ma szczególny charakter, bowiem jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi. Wynikające z charakteru sprawy dobro ogólne, dotyczące stworzenia nowego połączenia drogowego, którego podstawowym celem jest usprawnienie komunikacji, zestawione z możliwymi negatywnymi skutkami wykonania przedmiotowej decyzji dla stron, przemawiają za nieuwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 614/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, wstrzymanie wykonania decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych starosta, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2011 r., sygn. I OSK 289/11, LEX nr 783718). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł w postanowieniu na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.