II SA/Gd 312/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. L. i P. L. na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną wniesioną przez Prezydenta Miasta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 312/15; 2. zwrócić Prezydentowi Miasta ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpis sądowy od wniesionej skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł (sto złotych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 312/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. L. i P. L. na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2015 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 2015 r. nr [...]. Od tego wyroku, pismem z dnia 4 marca 2016 r., Prezydent Miasta wniósł skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta jest niedopuszczalna. Art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wskazuje, że skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Art. 12 powołanej ustawy wyjaśnia, że ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Prezydent Miasta w sprawie ze skargi Z. i P. L. na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2015 r. nr [...], nie był ani stroną ani uczestnikiem postępowania na prawach strony. Art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei, zgodnie z art. 33 tej ustawy osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (§ 1) a udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (§ 2). Przysługiwanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym determinuje przymiot strony tego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie w pierwszej instancji nie posiada legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej od wydanego w sprawie wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono bowiem, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego (zob. uchwała z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17). Jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (zob. uchwała z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt I OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Rola organu I instancji, jako organu administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w I instancji kończy się z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej a organem, o którym mowa w art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, jest organ wydający zaskarżoną do sadu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/13; orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie, w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 820/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego (zob. uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt I OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Przedstawione powyżej poglądy zostały podtrzymane w całości w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której podkreślono, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje potwierdzenie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administarcyjnymi z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Dlatego też Sąd uznał, że Prezydent Miasta nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku wydanego przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 312/15. Skarga kasacyjna wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony jest zaś niedopuszczalna. Jedynie więc na marginesie należy również zauważyć, że skarga kasacyjna wniesiona przez Prezydenta Miasta jest niedopuszczalna także z uwagi na to, że jako podmiotowi nie będącemu stroną niniejszego postępowania, wyrok z dnia 13 stycznia 2016 r. wraz z uzasadnieniem nie został doręczony. Z treści powołanego wyżej art. 173 § 2 jak i zgodnie z art. 177 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika zaś, że warunkiem wniesienia skargi kasacyjnej jest uprzednie doręczenie stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 402). W stosunku do strony, której nie doręczono odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, nie rozpoczyna bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. W punkcie 2 postanowienia Sąd orzekł zaś o zwrocie uiszczonego wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.