II SA/Gd 314/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2011 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2010 r., nr [...] o odrzuceniu zarzutów M. R. na toczące się postępowanie egzekucyjne w administracji w sprawie tytułu wykonawczego z dnia 24 listopada 2010 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 29 kwietnia 2002 r., na podstawie art. 48 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy samowoli budowlanej na posesji przy ul. K. 40 w G., nakazał M. R. - inwestorowi rozebrać: 1) przybudówkę wejściową o wymiarach 2,40 m x 3,05 m (wysokość wew. = 2,58 m) z bloczków gazobetonowych i dachem trójspadowym w konstrukcji drewnianej, krytym papą, obudowaną do budynku od strony frontowej, 2) nadbudowę domu w kondygnacji poddasza od strony frontowej (z bloczków gazobetonowych, stropodach drewniany, kryty papą) o wymiarach - ok. 5,3 m x 4,0 m (wysokość wew. - przy ścianie zewn. = ok. 2,60 m). Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 17 stycznia 2003 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 299/03 z dnia 8 grudnia 2005 r. oddalił skargę M. R. na w/w decyzję organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 380/06 oddalił skargę kasacyjną M. R. wniesioną na przedmiotowe orzeczenie sądowe. Upomnieniem nr [...] z dnia 20 marca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał zobowiązanego do dobrowolnego wykonania - w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia - obowiązku rozbiórki w/w części przedmiotowego budynku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone w dniu 22 marca 2003 r. (dowód - zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do akt sprawy). Pismem nr [...] z dnia 31 sierpnia 2007 r. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki w/w części przedmiotowego budynku w trybie natychmiastowym z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wezwanie zostało doręczone w dniu 18 września 2007 r. (dowód - zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do akt sprawy). Pismem nr [...] z dnia 27 października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał zobowiązanego do udzielenia, w terminie do dnia 15 listopada 2010 r., informacji w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki w/w części przedmiotowego budynku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Powyższe pismo zostało uznane za doręczone zgodnie z przepisem art. 44 § 4 k.p.a. i pozostawione w aktach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 24 listopada 2010 r. wszczął postępowanie egzekucyjne, dotyczące przybudówki i nadbudowy. Tytuł wykonawczy został doręczony w dniu 25 listopada 2010 r. (dowód - zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do akt sprawy). Pismem z dnia 2 grudnia 2010 r. M. R. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego: przedawnienia, niedopuszczalności egzekucji, wydanie tytułu wykonawczego sprzecznie z zasadami współżycia społecznego, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, nie rozpoznanie wniosku w przedmiocie zalegalizowania samowoli budowlanej, a także wniósł o wstrzymanie egzekucji o trzy miesiące. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...]. Z dnia 15 grudnia 2010 r. odrzucił zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego jako niezasadne. Pismem z dnia 7 stycznia 2011 r. M. R. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji zarzucając brak ustosunkowania się organu do podniesionych zarzutów oraz nie spełnienie przez zaskarżone postanowienie wymogów przewidzianych przepisami k.p.a. Rozpoznając wniesione zarzuty organ odwoławczy przytoczył treść art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wskazał, że zarzut dotyczący przedawnienia obowiązku rozbiórki nie jest zasadny, ponieważ przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym nie przewidują przedawnienia nakazu rozbiórki, który wynika z prawomocnej decyzji skontrolowanej przez sąd administracyjny. Zdaniem organu odwoławczego zarzut dotyczący niedopuszczalności egzekucji administracyjnej nie jest zasadny, ponieważ przepisy nie uzależniają dopuszczalności egzekucji od pory roku i warunków atmosferycznych. Według organu odwoławczego zarzut dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie jest zasadny, ponieważ w niniejszym przypadku organ I instancji nie zastosował jeszcze żadnego ze środków przewidzianych przez przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. grzywny w celu przymuszenia czy wykonania zastępczego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzez wystawienie tytułu wykonawczego nie jest równoznaczne z zastosowaniem środka egzekucyjnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł M. R. domagając się zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że przedmiotem rozbiórki jest część budynku zamieszkałego przez pięcioosobową rodzinę. Podniósł, że wykonanie środka egzekucyjnego jest zbyt uciążliwe ze względu na warunki atmosferyczne. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko reprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W niniejszej sprawie skarżący nie zgadza się z postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2011 r., nr [...], które utrzymało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2010 r., nr [...] odrzucające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 24 listopada 2010 r., nr [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności wymienione w art. 33 Ustawy. Przyczyny wniesienia zarzutów zostały wymienione taksatywnie w tym przepisie, co oznacza, że można je wnieść tylko z tych powodów. Zgodnie z treścią przepisu art. 33 Ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6)niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Stosownie zaś do przepisu art. 26 § 1 Ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1). W rozpoznawanej sprawie skarżący podniósł w granicach wyznaczonych przez dyspozycję art. 33 Ustawy zasadniczo trzy zarzuty, a mianowicie: zarzut przedawnienia egzekwowanego obowiązku, niedopuszczalność egzekucji oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Ponadto skarżący zarzucił - wydanie tytułu wykonawczego sprzecznie z zasadami współżycia społecznego i nie rozpoznanie wniosku w przedmiocie zalegalizowania samowoli budowlanej oraz wniósł o wstrzymanie egzekucji o trzy miesiące. Przy czym we wniesionej skardze skarżący powołał się na niedopuszczalność i uciążliwość egzekucji, wnosząc o zwieszenie postępowania egzekucyjnego. Przechodząc do rozważań, to w ocenie Sądu, organy administracyjne obu instancji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie przedstawiony przez skarżącego zarzut niedopuszczalności egzekucji jest nieuzasadniony. A to z przyczyn wskazanych poniżej. Na początku należy zaznaczyć, że według skarżącego, niedopuszczalność -niemożność wykonania nałożonego obowiązku, w przedmiotowej sprawie wynikała z faktu zamieszkiwania w dobudowanej części budynku w G. przy ul. K. 40 pięcioosobowej rodziny oraz zimowej pory, która nie sprzyja wykonywaniu prac rozbiórkowych. Trzeba jednak na tle Ustawy rozróżnić niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5 Ustawy) oraz niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 6 Ustawy). W rozumieniu przepisu określonego w art. 33 pkt 5 Ustawy, chodzi tu o niewykonalność faktyczną obowiązku niepieniężnego, która musi mieć charakter obiektywny. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia nawet lokalu zastępczego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05, LEX nr 196712). Przedstawione wyżej stanowisko zostało potwierdzone również w doktrynie, w której wskazuje się, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, a obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (tak też: P. Przybysz, "Postępowanie egzekucyjne w administracji", Warszawa 2003, s. 131-132). Nie mamy więc do czynienia w niniejszej sytuacji z niewykonalnością obowiązku. Także, wbrew stanowisku skarżącego, kwestia dopuszczalności wszczęcia egzekucji w niniejszej sprawie jest oczywista. Brak jest okoliczności, które mogłyby czynić egzekucję niedopuszczalną. Podstawą zarzutu, jak wskazano wyżej, mogą być tylko ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog zawarty jest w przepisie art. 33 Ustawy. Natomiast skarżący w swoich zarzutach podnosi okoliczności, które de facto zmierzają do wykazania braku zasadności wykonania nałożonego decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki, twierdząc m.in., że oczekuje na zakończenie postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej i złożył wniosek o wstrzymanie egzekucji z racji stanu zdrowia. Także pory roku i warunki atmosferyczne nie mogą stanowić o dopuszczalności egzekucji. Należy też dodać, że środki egzekucyjne są formą przymusu państwowego, z pomocą których organ egzekucyjny doprowadza do realizacji przez określony podmiot obowiązków podlegających realizacji w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji. Wynika z tego, że w przypadku braku dobrowolnego wykonania przez zobowiązanego nałożonego w decyzji obowiązku rozbiórki jego przymusowe wykonanie w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji następuje poprzez zastosowanie środków egzekucyjnych w postaci grzywny w celu przymuszenia bądź też wykonania zastępczego. Bezzasadny jest także zarzut dotyczący przedawnienia się obowiązku wykonania egzekucji - art.33 pkt 1 Ustawy, gdyż Prawo budowlane, będące materialnym prawem dla postępowania przed organami nadzoru budowlanego, instytucji przedawnienia nie przewiduje. Wyjaśnić trzeba, że przewidziane w postępowaniu egzekucyjnym przedawnienie obowiązku, stanowiące podstawę zgłoszenia zarzutu, nie może dotyczyć obowiązku nałożonego na podstawie ustawy nie przewidującej w ogóle takiej instytucji, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie (np. może odnosić się do obowiązków podatkowych). W tym miejscu należy wskazać, że środki ochrony prawnej, przysługujące uczestnikom postępowania egzekucyjnego po jego wszczęciu - w tym zarzuty, mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego, co w konsekwencji oznacza, że nie służą one weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Zasadę tę wyraża art. 29 § 1 Ustawy stanowiący, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji, tj. istnienie wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem (zgodnie z art. 15 Ustawy egzekucja administracyjne może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanego przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do realizacji obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego). Jest również oczywistym, że egzekucję można wszcząć dopiero po upewnieniu się, iż nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Przechodząc zaś do kolejnego zarzutu (art. 33 pkt 8 Ustawy), dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 7 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W odniesieniu do obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego są to - zgodnie z art. 1 a pkt 12 b Ustawy - grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. W przypadku więc obowiązku skarżącego zastosowanie zbyt uciążliwego środka, a tym samym spełnienie przesłanki z art. 33 pkt 8 Ustawy, miałoby miejsce tylko w przypadku gdyby organ egzekucyjny od razu po wszczęciu egzekucji zastosował środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego z pominięciem grzywny. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie wystąpiła. Organ egzekucyjny wystawił bowiem jedynie tytuł wykonawczy, w którym wskazał skarżącemu dwa dopuszczalne prawem środki egzekucyjne: pierwszy - grzywna w celu przymuszenia; drugi - wykonanie zastępcze, w istocie żadnego z nich jeszcze nie stosując. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela przy tym w pełni stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym celem środków egzekucyjnych wskazanych w tytule wykonawczym jest przymuszenie skarżącego do rozbiórki części obiektu i z racji prowadzonej egzekucji środki te są ze swej istoty dolegliwe. Gdy jednak skarżący wykona obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, na której oparty jest tytuł wykonawczy z dnia 24 listopada 2010 r., nie zajdzie konieczność zastosowania wobec niego wskazanych w tytule wykonawczym środków egzekucyjnych, w tym grzywny w celu przymuszenia, która niewątpliwie jest środkiem egzekucyjnym mniej dolegliwym niż wykonanie zastępcze. Pozostałe sformułowane przez skarżącego zarzuty wykraczają poza granice przepisu art. 33 Ustawy i nie mogą mieć znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie, zasady współżycia społecznego, nie mogą być podstawą zarzutu. Można w tym miejscu przywołać podgląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że o konieczności rozbiórki decydują konkretne przepisy prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. Racje społeczne czy też celowościowe nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego, nie znającego odpowiednika art. 5 K.c. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2000, sygn. akt IV SA 418/98, baza orzeczeń lex 77639). W kwestii zasadności wstrzymania egzekucji negatywnie wypowiedział się organ pierwszej instancji, a wniesione zarzuty nie uzasadniają zawieszania postępowania egzekucyjnego. Na zakończenie należy również wyjaśnić skarżącemu, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej możliwości zalegalizowania samowolnie wzniesionej części obiektu budowlanego, co do którego pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja nakazująca jego rozbiórkę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, ponieważ wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie naruszył powołanych powyżej przepisów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.