II SA/Gd 314/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. R. na pismo Burmistrza Miasta z dnia 18 kwietnia 2017r., Nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy dzierżawy nieruchomości postanawia odrzucić skargę. T. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na pismo Burmistrza Miasta z dnia 18 kwietnia 2017r. o rozwiązaniu umowy dzierżawy nieruchomości gminnej z dnia 3 października 2016r. W skardze wskazał, że w piśmie powyższym, które nazywa decyzją, nie wyznaczono rzeczoznawcy i nie podano sposobu odwołania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o odrzucenie skargi z tego powodu, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zaskarżone pismo stanowi oświadczenie woli Gminy Miejskiej o rozwiązaniu umowy dzierżawy o charakterze czynności prawnej z zakresu prawa cywilnego i nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Jeśli skarżący nie zgadza się z rozwiązaniem umowy może realizować swoje uprawnienia na płaszczyźnie cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. Organ ujawnił szczegóły rozwiązanej umowy dzierżawy części nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] na cele warzywne. Wskazał, że w związku z licznymi skargami odnośnie zaśmiecania i składowania na dzierżawionym gruncie odpadów niezwiązanych z uprawą warzyw i roślin organ przeprowadził kontrolę, która potwierdziła powyższe zarzuty. Skarżący wezwany do uporządkowania terenu nie zastosował się do tego obowiązku, co stało się bezpośrednią przyczyną natychmiastowego rozwiązania umowy dzierżawy. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprawami sądowoadministracyjnymi są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których z mocy odrębnych ustaw stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, w tym objęcie sprawy kognicją sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Analizując kwestię właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej skargi należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016., poz. 446), zwanej dalej u.s.g., gospodarowanie mieniem komunalnym, którym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (art. 43 u.s.g.) należy do zadań wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Jednakże w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego zostały określone w dziale II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016, poz. 2147), zwanej dalej u.g.n. W myśl art. 11 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. W niniejszej sprawie organem tym jest Burmistrz Miasta, który gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości (art. 26 ust. 4 u.s.g. i art. 25 ust. 1 u.g.n.). Wskazać należy, że zawarcie umowy dzierżawy oraz jej rozwiązanie przez gminę odnoszące się do nieruchomości gminnych dokonywane jest w zakresie jej uprawnień właścicielskich (art. 140 k.c.). Rozporządzenie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Spór dotyczący umowy dzierżawy nieruchomości gminnych i skuteczności jej wypowiedzenia, pomimo tego, że ze względu na współregulujące ją przepisy u.s.g. oraz u.g.n., których publiczny charakter nie budzi wątpliwości, nadal pozostają czynnościami cywilnoprawnymi mającymi tylko za przedmiot nieruchomości gminne (publiczne). Dodać przy tym trzeba, że żaden przepis u.g.n. nie wprowadza w tym zakresie żadnych szczególnych unormowań, które stanowiłyby odstępstwo od regulacji dotyczącej umowy dzierżawy zawartej w K.c. W tym miejscu przytoczyć należy uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85) w której wyjaśniono, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia te – dokonywane, m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Będące przedmiotem skargi pismo z dnia 18 kwietnia 2017r. stanowi w istocie cywilnoprawne oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy dzierżawy, złożone przez Burmistrza Miasta jako podmiot uprawniony do kierowania bieżącymi sprawami Miasta i jej reprezentowania (art. 31 u.s.g.) i jako takie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w postanowieniu z dnia 4 marca 2010r., sygn. akt I OSK 310/10, że nieprzestrzeganie warunków umowy dzierżawy nie podlega właściwości sądów administracyjnych (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, gdyż spór wynikły ze złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy dzierżawy przez podmiot uprawniony do reprezentacji właściciela nieruchomości nie jest objęty właściwością sądów administracyjnych. Z tego powodu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a., skargę odrzucono.