II SA/Gd 316/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi K. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 982 zł (dziewięćset osiemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz decyzją z dnia 12 listopada 2009 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), dalej jako U.p.z.p., po rozpatrzeniu wniosku K. C. i A. C. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku letniskowego na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym L., gm. B. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności powołał się na bezsporną okoliczność, jaką jest położenie nieruchomości na terenie na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dalej wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 7 lipca 2009 r. K. C. i A. C. zwrócili się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej istniejącego budynku letniskowego na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym L., gm. B. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycja lokalizowana jest w drodze decyzji o warunkach zabudowy której wydanie możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 U.p.z.p. Organ stanął na stanowisku, ze w sprawie nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 U.p.z.p., który umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy wówczas jeśli teren którego ona dotyczy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 U.p.z.p. Tymczasem z ewidencji gruntów wynika, że cała działka nr [...] znajduje się na gruntach leśnych, które wymagają zgody na ich zmianę na cele nieleśne, przy czym w niniejszej sprawie zgoda taka nie została wydana, co oznacza, że nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 U.p.z.p. i brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżących. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący reprezentowani przez pełnomocnika zarzucili organowi naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP polegające na zróżnicowaniu właścicieli nieruchomości o takim samym charakterze położonych w obrębie ewidencyjnym L., gm. B., gdzie zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji nie mogą być realizowane żadne inwestycje. Wskazano na naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich okoliczności sprawy. Zarzucono również naruszenie art. 8 K.p.a. oraz art. 101 § 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku odwołujących się o wstrzymanie wydania decyzji do czasu zmiany przeznaczenia gruntów, będącego wnioskiem o zawieszenie postępowania. Zdaniem odwołujących się organ I instancji naruszył również art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności przedstawionych przez odwołujących się w piśmie z dnia 30 września 2009 r. gdzie ustosunkowali się do dowodów zgromadzonych w sprawie oraz pisma z dnia 12 listopada 2009 r. Wydanie decyzji w dniu 12 listopada 2009 r. oznaczało ograniczenie praw skarżących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r., powołując się na przepisy art. 127 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zamiarem inwestorów (skarżących) składających wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy było zalegalizowanie samowoli budowlanej domu letniskowego co oznacza, że wniosek skarżących dotyczy inwestycji już zrealizowanej. W przekonaniu organu odwoławczego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest samodzielnym postępowaniem odrębnym prowadzonym przed postępowaniem dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Wykładnia systemowa przepisów U.p.z.p. przemawia za stwierdzeniem, że celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie można zatem uznać, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe już po zrealizowaniu inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy byłaby bowiem w takim przypadku bezprzedmiotowa. W konsekwencji postępowanie wszczęte na wniosek skarżących organ II instancji uznał za bezprzedmiotowe. Organ powołał się m.in. na stanowisko wyrażone w wyroku NSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1199/06. W konsekwencji organ uznał za bezzasadne odnoszenie się do pozostałych zarzutów odwołania. W skardze do sądu administracyjnego K. C. i A. C., reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2010 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 U.p.z.p. poprzez dokonanie jego wykładni w oderwaniu od treści art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) dalej jako U.p.b. i w konsekwencji błędne uznanie, że niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Zdaniem skarżących naruszenie prawa materialnego polegało również na niezastosowaniu art. 48 i 49 U.p.b. oraz na błędnym przyjęciu, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest bezprzedmiotowe, jeśli dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt budowlany, podczas gdy uzyskanie przez samowolnego inwestora decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu, jest jedynym sposobem wykazania w postępowaniu legalizacyjnym przed organem nadzoru budowlanego, że obiekt wybudowany został zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. W przekonaniu skarżących organ II instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwie i nierzetelne ustalenie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. Pominięta została istotna dla sprawy okoliczność jaką jest przyczyna wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskana decyzji miała zostać przedłożona organowi nadzoru budowlanego, jako dokument niezbędny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 ust. 2 U.p.b., a dotyczącym legalizacji inwestycji. Skarżący podnieśli, że w świetle powyższych zarzutów błędne było również uznanie, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przywołał również tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 4 listopada 1997 r. sygn. akt II SA/Gd 834/96 w którym stwierdzono, że nie można ustalić decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek, dokonać oceny zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, jednak zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swymi ocenami prawnymi objąć sprawy innej od tej, która stanowi przedmiot zaskarżenia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2010 r., uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe. Kwestią sporną jest natomiast możliwość wydania przez właściwy organ decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji już zrealizowanej. W świetle tak postawionego problemu uznać należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem nieuprawniony jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy dla wzniesionego przez skarżących bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym L., gm. B., na terenie na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Skarżący z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji wystąpili w toku prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalizacji istniejącego budynku letniskowego. Jak wynika z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2009 r. nr [...] wstrzymano postępowanie w sprawie robót budowlanych obejmujących budowę budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości L. gm. B. do czasu przedstawienia organowi przez K. i A. C., w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia postanowienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w miejscowości L., gm. B. W tym miejscu wskazać należy, że kwestia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wzniesiony obiekt budowlany była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. P.37/06 dotyczącym konstytucyjności postanowień art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 U.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny. W orzeczeniu tym Trybunał zakwestionował konstytucyjność uregulowań wprowadzających wymóg legitymowania się przez sprawcę samowoli decyzją ostateczną o warunkach zabudowy, w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego. Trybunał wywiódł, że z art. 48 ust. 2 U.p.b. wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. W dalszej kolejności Trybunał podkreślił, że nie może mieć znaczenia termin uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i jako taka nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustawy. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego, dlatego powinna istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w stanie prawnym ukształtowanym powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego możliwe było wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w toku postępowania rozbiórkowego, a zatem wobec inwestycji już zrealizowanej (samowolnie). Istotne w niniejszej sprawie jest również to, że z dniem 6 grudnia 2008 r. znowelizowany został art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 U.p.b. ((ustawa z dnia 8 października 2008 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 206 poz. 1287)), w tym sensie, że wymogu posiadania przez sprawcę samowoli budowlanej decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy ustawodawca nie powiązał już z datą wszczęcia postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W świetle przedstawionych wyżej rozważań, brak jest podstaw do podzielenia stanowiska Kolegium o niedopuszczalności wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wzniesionego samowolnie domku letniskowego. Pogląd taki wyraził również WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 510/09, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Wskazując na powyższe należało uznać, iż zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 138 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a., jak również przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 59 U.p.z.p. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić powyższe wskazania, co w konsekwencji oznacza potrzebę rozpoznania sprawy, co do jej istoty. Odnosząc się końcowo do powołanego przez Kolegium Odwoławcze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Gdańsku tj. wyroku z dnia 4 listopada 1997 r. sygn. akt II SA/Gd 834/96 należy zauważyć, że dotyczy ono sprawy rozstrzygniętej w odmiennym stanie faktycznym, podobnie jak orzeczenie NSA z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1199/06 które dotyczy obiektu wobec którego orzeczono już nakaz rozbiórki. Równocześnie podkreślić należy, że oba orzeczenia wydane został w stanie prawnym nie zakwestionowanym jeszcze wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. Z powołanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i 200 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.