II SA/Gd 318/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. C. i J. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2016 roku, nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2016 r., którym oddalono zarzuty H. C. i J. C. w sprawie egzekucji administracyjnej wszczętej tytułem wykonawczym z dnia 16 lutego 2016 roku. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie: Decyzją z dnia 22 lipca 2004 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) – nałożył na poprzedników prawnych skarżących – D. O. i P. O., obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych – domku letniskowego wraz z wiatą, posadowionego na fundamencie betonowym, oraz związanego z nim sanitariatu. Po skierowaniu do zobowiązanych upomnienia i niewykonaniu obowiązku nałożonego decyzją, organ wystawił tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia 4 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku ze zmianami właścicielskimi nieruchomości, umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tego tytułu. Następnie organ ustalił, że w związku z umową sprzedaży z dnia 21 stycznia 2015 r. , Rep. A nr [...] aktualnymi właścicielami działki nr [...] w K. są H. C. i J. C., a na ww. nieruchomości nadal znajdują się obiekty budowalne podlegające rozbiórce. Wobec niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 22 lipca 2004 r. organ, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599) – dalej w skrócie jako "u.p.e.a." , w dniu 11 czerwca 2016 r. wystosował do skarżących (H. C. i J. C.) upomnienie z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Pismo to zostało doręczone w dniu 16 czerwca 2015 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru - k. 4 akt organu pierwszej instancji). Strony nie wykonały nałożonego nań obowiązku, w związku z czym w dniu 22 października 2015 r. organ pierwszej instancji wystawił nowy tytuł wykonawczy, jednakże w postępowaniu odwoławczym Powiatowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 26 stycznia 2016 r. - umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułu stwierdzając, że w tytule tym są błędy dotyczące wypełnienia rubryk nr 5, 10 i 11. Kolejny tytuł wykonawczy z dnia 16 lutego 2016 r. został doręczony skarżącym w dniu 22 lutego 2016 r., zaś zarzuty zgłoszone do tego tytułu zostały oddalone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2016 r. Po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, Powiatowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w rozstrzygnięciu z dnia 19 kwietnia 2016 r. utrzymał je w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący – H. C. i J. C. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) – dalej w skrócie jako: "k.p.a.", oraz art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącym doręczono upomnienie będące podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego. Zdaniem skarżących nie doszło do skutecznego doręczenia upomnienia adresowanego do zobowiązanych, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., bowiem doręczone im przez organ pismo zatytułowane "upomnienie" nie zawierało podstawowego elementu, jakim jest określenie jego adresata. Uzasadniając powyższe wskazali na § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 656), w którym jako element składowy upomnienia wskazano "nazwę lub nazwisko i imię zobowiązanego, do którego jest kierowane, adres jego siedziby lub miejsce zamieszkania oraz inne dane identyfikacyjne, o ile są znane wierzycielowi". Wobec błędnego zaadresowania upomnienia, nie można – w ich ocenie - przyjąć, że zostało ono skarżącym doręczone, a w konsekwencji wystawienie tytułu wykonawczego zostało dokonane z naruszeniem procedury określonej w art. 15 § 1 u.p.e.a. Jednocześnie skarżący podnieśli, że również tytuł wykonawczy z dnia 22 października 2015 r., o którym jest mowa w postanowieniu organu I instancji, nie został im doręczony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zdaniem organu w upomnieniu, jako zobowiązanych prawidłowo wskazano H. C. i J. C., będących nowymi właścicielami nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży. Wyjaśniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z art. 548 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380) – dalej jako: "k.c.", z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą oraz niebezpieczeństwo przypadkowej utraty lub uszkodzenia rzeczy. Organ podkreślił ponadto, że zgodnie ze znajdującym się w aktach zwrotnym potwierdzeniem odbioru, przesyłka zawierająca upomnienie została skutecznie doręczona, a wobec niewykonania nałożonego na skarżących obowiązku zasadne było wystawienie tytułu wykonawczego. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd - uwzględniając skargę - uchyla zaskarżony akt administracyjny w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej określanej w skrócie jako "p.p.s.a."). W innym wypadku skargę, jako bezzasadną, oddala (art. 151 p.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2016 r., oddalające zarzuty wniesione przez H. i J. C. dotyczące tytułu wykonawczego z dnia 16 lutego 2016 roku. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowił przepisy art. 33 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które określają możliwości wniesienia zarzutów do wystawionego tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. W myśl art. 33 § 1 pkt 1 - 10 u.p.e.a. ustawy podstawą zgłoszonych zarzutów może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy skarżącym skutecznie doręczono upomnienie wzywające do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 22 lipca 2004 r., a w konsekwencji, czy egzekucja administracyjna została wszczęta zgodnie z wymaganiami prawa. W doktrynie wskazuje się, że upomnienie, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., stanowi czynność materialno-techniczną organu wierzycielskiego, a ustawa egzekucyjna nie przewiduje sztywnych wymogów normatywnych co do formy i treści tego rodzaju pisma. Przeciwnie, w ustawie expressis verbis wskazano jedynie, że upomnienie musi zostać przesłane zobowiązanemu na piśmie i powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (zob. Przemysław Ostojski, Instytucja upomnienia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Samorząd Terytorialny z 2011 r., nr 10, s. 59-76). Skargę do sądu administracyjnego oparto na zarzucie, że upomnienie nie zostało skarżącym w ogóle skutecznie doręczone, jednakże okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonej przez organ dokumentacji. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, zaś odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.). Takie pokwitowania, zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek zawierających skierowane do skarżących pismo organu I instancji z dnia 11 czerwca 2015 roku (zatytułowane upomnienie) znajdują się w aktach administracyjnych organu (vide k. 4 akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Zawierają one podpisy H. C. – jako adresata przesyłki i dorosłego domownika J. C. Wobec powyższego stwierdzić należy, że upomnienie zostało skutecznie skarżącym doręczone w rozumieniu przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w dniu 16 czerwca 2015 roku. Skarżący zarzucili ponadto, że pismo organu z dnia 11 czerwca 2015 roku zatytułowane "upomnienie" nie zawierało podstawowego elementu, jakim jest określenie jego adresata. Na poparcie powyższego wskazywali na § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, w którym jako element składowy upomnienia wskazano "nazwę lub nazwisko i imię zobowiązanego, do którego jest kierowane, adres jego siedziby lub miejsce zamieszkania oraz inne dane identyfikacyjne, o ile są znane wierzycielowi". Sąd nie podzielił stanowiska skarżących w tym zakresie albowiem w jego ocenie pismo organu z dnia 11 czerwca 2015 roku (upomnienie) wskazuje adresata zobowiązania, którym są skarżący. W upomnieniu z dnia 11 czerwca 2015 roku organ nie wskazał wprawdzie w nagłówku z imienia i nazwiska H. C. i J. C., jednakże w jego treści wyraźnie wskazał, że upomnienie skierowane jest do H. C. i J. C. jako następców prawnych adresatów decyzji rozbiórkowej oraz wyjaśnił podstawę prawną przyjęcia, że skarżący są osobami zobowiązanymi. Wobec braku ustawowych wymogów formalnych upomnienia Sąd uznał, że przedmiotowe pismo w sposób prawidłowy określało adresata zobowiązania. Zgodnie bowiem z art. 15 u.p.e.a., jedną z istotnych przesłanek dla uznania pisma za upomnienie jest jego skierowanie do podmiotu zobowiązanego, co w tej sprawie nastąpiło, a nie określenie w nagłówku pisma osób zobowiązanych. Wystarczy, że z całej treści pisma wyraźnie wynika, do kogo jest skierowane i kogo organ uznaje za podmiot zobowiązany. Należy także dodać, że - jak wskazuje tytuł przywoływanego przez skarżących rozporządzenia, akt ten znajduje zastosowanie do należności pieniężnych, zatem w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania, bowiem jej przedmiotem jest wierzytelność niepieniężna. W tym miejscu warto wskazać również na pogląd wyrażony w doktrynie, że możliwość nałożenia na wierzyciela obowiązku stosowania wzoru upomnienia w drodze rozporządzenia – bez wyraźnej delegacji ustawowej, budzi uzasadnione wątpliwości, a wierzyciel winien formułować treść upomnienia zgodnie z wyznacznikami zawartymi w art. 15 § 1 u.p.e.a. (zob. Przemysław Ostojski, Instytucja upomnienia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Samorząd Terytorialny z 2011 r., nr 10, s. 59-76). Sąd wyjaśnia również skarżącym, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż w sytuacji, gdy np. na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, obowiązek podlegający egzekucji przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 375/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja nakazująca rozbiórkę w tej sprawie dotyczy konkretnego budynku (domku letniskowego z wiatą na betonowym fundamencie i związanego z nim obiektu budowlanego w postaci sanitariatu), a nie osoby, i zobowiązanym do jej wykonania jest jego aktualny właściciel, zatem w razie zmian właścicielskich decyzja ta pozostaje w obrocie, a organ, bez wydawania ponownego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ma prawo egzekwować wynikający z niej obowiązek od obecnego właściciela, czyli skarżących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 956/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 453/07 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zatem skarżący zostali uznanie przez organy za osoby zobowiązane do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji z dnia 22 lipca 2004 roku. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że - wbrew twierdzeniom skarżących - upomnienie zostało im skutecznie doręczone albowiem pismo organu z dnia 11 czerwca 2015 roku zawiera prawidłowe określenie jego adresata. Wniesione przez skarżących zarzuty, oparte na art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. W konsekwencji zarówno postanowienie organu pierwszej, jak i drugiej instancji prawidłowo rozstrzygały sprawę. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W toku postępowania organ podjął kroki niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu prawnego nieruchomości, na której znajduje się przedmiot rozbiórki, i związanej z tym kwestii osób będącymi stronami postępowania, na co wskazuje zebrana w sprawie dokumentacja, m.in. wyciąg z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...], położonej w K., oraz informacja uproszczona z rejestru gruntów. Prawidłowo zbadał i przeanalizował także treść upomnienia – pisma z dnia 11 czerwca 2015 roku. Tak zgromadzony materiał dowodowy został przez organ prawidłowo oceniony, a ocena ta nie zawiera cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Na marginesie trzeba również dodać, że oddalone zaskarżonym postanowieniem zarzuty skarżących dotyczą postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 16 lutego 2016 roku, który został skarżącym prawidłowo doręczony (vide zwrotne poświadczenia odbioru przesyłek k. 8 akt administracyjnych). Z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżących zarzutów oraz brak stwierdzenia innych uchybień mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że kontrolowane postanowienia są zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.