II SA/Gd 319/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domków Jednorodzinnych A w G. w likwidacji na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 20 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 7 marca 2008 r., Nr [...], Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, określonej przez "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. jako realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] i [...] w G. przy ul. [...] oraz przebudowie istniejącego układu komunikacyjnego na terenie działek nr [...] i [...]. W dniu 28 marca 2008 r. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z 7 marca 2008 r. wniosła Parafia Rzymskokatolicka pod wezwaniem "B" w G. W dniu 3 kwietnia 2008 r. pismo zatytułowane "Odwołanie" wniosło także skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie Budowy Domów Jednorodzinnych "C" w G. w likwidacji, które m.in. zarzuciło, że rażącym naruszeniem prawa było nieuznanie w piśmie z 28 lutego 2008 r. "mieszkańców osiedla" za stronę postępowania. Podniesiono w związku z tym, że nieuwzględniono, iż osoby te są członkami skarżącego Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów Jednorodzinnych "C" w Gdańsku w likwidacji oraz wyjaśniono, że podpisane pod wnioskiem z 2 lutego 2008 r. 96 osób reprezentowało skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie. W dniu 8 kwietnia 2008 r. skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie wniosło do Prezydenta Miasta pismo z 7 kwietnia 2008 r. z wnioskiem o uchylenie decyzji z 7 marca 2008 r., motywowane tym, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału "mieszkańcy osiedla". W dniu 12 stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem "B" w G., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z 7 marca 2008 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było, jak wynika z jego uzasadnienia, ustalenie, że w postępowaniu nie brał udziału właściciel sąsiedniej działki nr [...] - Dom Zakonny "D" oraz nierozważenie czy sprawa nie dotyczy interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) innych, także dalej położonych nieruchomości. W dniu 13 stycznia 2009 r. podjęto postanowienie, którym, powołując się na art. 134 w związku z art. 28 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność wniesienia odwołania przez skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie Budowy Domów Jednorodzinnych "C" w G. w likwidacji. W wyniku rozpoznania skargi na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 279/10 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku WSA przyznał, iż skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że jest właścicielem lub użytkownikiem wiecznym nieruchomości leżących w sąsiedztwie obszaru inwestycji. Jednakże Kolegium nie wzięło pod uwagę, iż z treści pisma zatytułowanego "odwołanie" wynika, że chodzi w nim o to, że w postępowaniu administracyjnym nie brała udziału grupa osób określona jako "mieszkańcy osiedla", która wcześniej w tym postępowaniu próbowała wziąć udział. W tej sytuacji, według WSA, pismo to należało potraktować jako materiał stanowiący podstawę do wyjaśnienia nie tylko tego, czy skarżące Spółdzielcze Zrzeszenie winno być stroną przedmiotowego postępowania, ale także czy stroną tego postępowania winni być mieszkańcy osiedla zbudowanego w ramach działalności Spółdzielczego Zrzeszenia. Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA uzależnił je od tego czy postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją. Jeżeli nie zostało zakończone, to prowadzący je organ administracji miał wyjaśnić, czy osoby starające się wziąć udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na wniosek "A" Spółka z o.o. w W. winny być stroną tego postępowania. Gdyby postępowanie zostało już zakończone ostateczną decyzją, to ustalenia takie będą możliwe jedynie wówczas, gdy zostanie skutecznie złożone podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia 20 stycznia 2011 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wobec uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 marca 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania Parafii Rzymsko – Katolickiej p.w. "D", brak jest podstaw do rozpoznania odwołania skarżącego Spółdzielczego Zrzeszenia. Decyzja ta została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie wszczęte przez Spółdzielcze Zrzeszenie stało się w tej sytuacji bezprzedmiotowe wobec braku przedmiotu zaskarżenia. Kolegium ustaliło, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na wniosek "A" Spółka z o.o. w Warszawie zostało ostatecznie zakończone wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 1 października 2009 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium wskazało nadto, że w sprawie nie złożono podania o wznowienia postępowania w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 8 września 2010 r., brak jest również podstaw do rozważenia czy osoby starające się wziąć udział w postępowaniu (mieszkańcy osiedla zbudowanego w ramach działalności Spółdzielczego Zrzeszenia), winny być jego stroną. Skargę na powyższą decyzję złożyło Spółdzielcze Zrzeszenie Budowy Domów Jednorodzinnych "C" w G. w likwidacji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ze względu na treść prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 października 2009 r. i wznowienie postępowania oraz uznanie zaskarżonej decyzji za niezgodne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 279/10. W uzasadnieniu skargi podano, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 1 października 2009 r. wydana została w trakcie postępowania odwoławczego wszczętego przez skarżącego. Pełnomocnik Zrzeszenia pismem z dnia 17 lutego 2009 r. poinformował organ pierwszej instancji o wniesieniu skargi na postanowienie z dnia 13 stycznia 2009 r. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie warunków zabudowy działki nr [...] nie wziął tych okoliczności pod uwagę. Skarżące Zrzeszenie wskazało, że do dnia otrzymania decyzji o umorzeniu postępowania nie miało wiedzy o wydaniu nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W decyzji tej organ nie uwzględnił zmian w układzie komunikacyjnym ulic osiedlowych, co będzie miało istotne znaczenie dla mieszkańców osiedla. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, iż ze skargi wynika, że skarżący kwestionują decyzję z dnia 1 października 2009 r., podczas gdy zaskarżone orzeczenie Kolegium rozstrzyga jedynie odwołanie skarżących od poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji - z dnia 7 marca 2008 r. Według Kolegium kwestia wzruszenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 października 2009 r. może stanowić odrębne postępowanie administracyjne i nie ma związku z niniejszym postępowaniem dotyczącym odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak o tym mowa w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi, organ administracji rozstrzygając sprawę odwołania dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2011 r., mocą której umorzono postępowanie odwoławcze. Decyzja to została podjęta w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 279/10, uchylającym postanowienie Kolegium z dnia 13 stycznia 2009 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego przez Spółdzielcze Zrzeszenie Budowy Domów Jednorodzinnych "C" w G. WSA sformułował wskazania co do dalszego postępowania, uzależniając je od tego, czy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "A" Spółka z o.o. w Warszawie zostało ostatecznie zakończone. W razie niezakończenia postępowania - zalecono organowi administracji rozważenie, czy osoby, które starały się wziąć udział w postępowaniu winny być jego stronami. Natomiast w sytuacji ostatecznego zakończenia postępowania, takie ustalenia będą mogły być poczynione tylko wówczas, gdyby złożone zostało skutecznie podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpoznając odwołanie Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem "D" w G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 stycznia 2009 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z 7 marca 2008 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia 1 października 2009 r., Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ta, według niekwestionowanych ustaleń organu, ma charakter decyzji ostatecznej w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji zatem, jak trafnie wywodzi Kolegium, należało uznać, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] i [...] w G. przy ul. [...] oraz przebudowie istniejącego układu komunikacyjnego na terenie działek nr [...] i [...], została ostatecznie zakończona. W takich okolicznościach, wobec związania organu administracji rozpoznającego sprawę oceną prawną i wytycznymi WSA w Gdańsku sformułowanymi w wyroku z dnia 8 września 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło podjąć innego rozstrzygnięcia, które byłoby zgodne z prawem. W myśl art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Kontrolując zatem legalność decyzji podjętej przez Kolegium, Sąd w niniejszym składzie winien tego dokonać uwzględniając również uprzednie wskazania WSA w opisanym wyżej wyroku. Kolegium trafnie uznało, że w sytuacji, w której nie istnieje już decyzja z dnia 7 marca 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i stanowiąca przedmiot zaskarżenia odwołaniem (uchylona ostateczną decyzją Kolegium z dnia 12 stycznia 2009 r. przekazującą do ponownego rozpoznania), nie istnieje przedmiot zaskarżenia. Zasadnie tym samym Kolegium uznało, że postępowanie wszczęte odwołaniem Spółdzielczego Zrzeszenia (podmiotu niebiorącego udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 7 marca 2008 r.) jest bezprzedmiotowe. Kolegium w sposób prawidłowy ustaliło okoliczności faktyczne i oceniło ich konsekwencje prawne, przyjmując jako podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 k.p.a. Ponieważ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1988 r., sygn. akt SA/Po 495/88, niepubl.). W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1984 r., sygn. akt II SA 2085/83, ONSA z 1984 r., Nr 1, poz. 23). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej zainicjowane wniesionym przez stronę odwołaniem oraz zweryfikowanie prawidłowości decyzji podjętej przez organ I instancji. Wobec braku substratu zaskarżenia w postaci decyzji pierwszo instancyjnej, zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego. Zgodnie ze wskazaniami WSA zawartymi w wyroku z dnia 8 września 2008 r., tylko w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy organy administracji mogły zbadać interes prawny Spółdzielczego Zrzeszenia ubiegającego się o udział w postępowaniu w charakterze strony. Skoro jednak, po uwzględnieniu odwołania Parafii pod wezwaniem "D" w G. i uchyleniu decyzji z dnia 7 marca 2008 r., postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zostało przeprowadzone ponownie i ostatecznie zakończone wydaniem decyzji z dnia 1 października 2009 r., brak było właściwego forum do poczynienia tego rodzaju ustaleń. Ustaleń tych nie mógł dokonać organ administracji również w trybie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania opartego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem podanie takie nie zostało nigdy złożone do organu. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania sądowego jest kontrola decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Ten przedmiot określa granice sprawy, poza które Sąd orzekający w niniejszej sprawie kontrolując decyzję wyjść nie może. Poza zakresem rozpoznania Sądu pozostaje zatem decyzja z dnia 1 października 2009 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podjęta w następstwie ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji po uwzględnieniu odwołania Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem "D" w G. Wobec powyższego argumenty zawarte w skardze przemawiające za wadliwością wskazanej decyzji nie mogły zostać przez Sąd rozważone. Sąd administracyjny nie jest również właściwy do rozpoznania sformułowanego w skardze wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tym samym, Sąd uznał za bezpodstawne zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.