II SA/Gd 3223/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), Sędziowie SO Tamara Dziełakowska,, NSA Jan Jędrkowiak, Protokolant Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 sierpnia 2002 r., nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał L. i T. Ł. rozbiórkę wybudowanego na działce nr 3/4 w miejscowości K., na płn. brzegu jeziora Duże Głuche, gm. B. obiektu budowlanego, parterowego, o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy 41 m2, nietrwale związanego z gruntem (posadowionego na słupkach betonowych), pełniącego funkcję letniskową. Według oświadczenia L. Ł. przedmiotowy obiekt powstał w 1985 r. bez pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 29 czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. z dnia 5 października 1992 r. Nr 11, poz. 198) działka nr 3/4 położona jest na terenie łąk i pastwisk. Ponadto przytoczył zawarty w planie zapis, iż "w odniesieniu do stanu z dnia 29 czerwca 1992 r. obowiązuje likwidacja nielegalnej zabudowy letniskowej powstałej na północnym pasie przybrzeżnym jeziora Głuche". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. Ł.. Pełnomocnik odwołującej się za bezsporne uznał, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zdaniem pełnomocnika wątpliwości budzi przyjęcie przez organ, iż zrealizowany został na terenie, który nie był przeznaczony pod tego typu zabudowę. Ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. - na którego ustalenia powołuje się organ I instancji - obowiązuje bowiem od roku 1992. Natomiast przedmiotowy obiekt wybudowany został w czasie, gdy gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1981 r., sygn. akt I SA 1933/01 (publ. ONSA z 1981 r. Nr 2, poz. 94) wywodził, że brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość wydania orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., chociażby obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę. W tym stanie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zobowiązany był ustalić, czy w sprawie zachodzi druga z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego i rozważyć możliwość legalizacji obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Postępowanie na tę okoliczność nie zostało przeprowadzone, co narusza art. 7 i art. 77 § k.p.a. W ocenie pełnomocnika nie bez znaczenia jest okoliczność uiszczania przez odwołującą się podatku od nieruchomości oraz fakt, że od zakończenia budowy upłynął znaczny okres czasu, a organy administracji miały wiedzę w przedmiocie budowy domku letniskowego i jego lokalizacji. Organ winien wziąć pod uwagę również okoliczność, że obiekt wykorzystywany jest przez stronę do leczenia chorego na astmę syna. Decyzją z dnia 12 listopada 2001 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił przedstawione przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego stanowisko. Podkreślił, że uchwalony później (już po wybudowaniu przedmiotowego domku letniskowego) i obowiązujący w momencie orzekania przez organy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. nie przewiduje na tym terenie zabudowy, stanowiąc, iż są to grunty orne, łąki i pastwiska. Dodał, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych za teren nieprzeznaczony pod zabudowę uważa się również grunt położony na terenie, dla którego nieuchwalono planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem podniesiona przez stronę okoliczność, że w chwili budowy przedmiotowego obiektu budowlanego gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej. Podstawy do uchylenia wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki nie stanowi również fakt opłacania przez właścicieli gruntu podatku od nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła L. Ł., przytaczając w całości argumentację odwołania. Ponadto, w ocenie skarżącej, organy nie wzięły pod uwagę funkcji, jaką obecnie pełni objęty nakazem rozbiórki obiekt, który wykorzystywany jest dla potrzeb leczenia niepełnosprawnego syna. W tej sytuacji organy, mając na uwadze interes społeczny oraz uzasadniony interes strony, winny rozważyć możliwość legalizacji przedmiotowego domku letniskowego w celu dalszego leczenia dziecka. Podniosła również, że dowód z oględzin nieruchomości przeprowadzony został bez udziału strony postępowania – T. Ł.. Organ nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Powyższe potwierdza, że postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 10 i art. 81 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że sytuacja rodzinna skarżącej oraz sposób użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Faktem bezspornym, nie kwestionowanym przez stronę skarżącą jest data wybudowania przedmiotowego domku letniskowego - 1985r. oraz brak pozwolenia na jego budowę. Strona skarżąca nie kwestionuje także rozpatrywania niniejszej sprawy na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U.Nr 38, poz. 229 ze zm.). Otóż zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy organ administracji nakazuje przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego wówczas, gdy stwierdzi, że ten obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W dacie realizacji tej inwestycji obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), której przepisy art. 2 ust. 1 oraz 28 ust. 1 pozwalały na rozpoczęcie robót budowlanych związanych ze wzniesieniem nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego w postaci domku letniskowego wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę i tylko na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organy prawidłowo ustaliły, że zgodnie z obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 29 czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. z dnia 5 października 1992 r. Nr 11, poz. 198) działka nr 3/4 położona jest na terenie łąk i pastwisk. Ponadto z zapisu planu wynika, iż "w odniesieniu do stanu z dnia 29 czerwca 1992 r. obowiązuje likwidacja nie legalnej zabudowy letniskowej powstałej na północnym pasie przybrzeżnym jeziora Głuche". Wobec niepodważania przez stronę skarżącą ustalenia, że domek letniskowy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę kwestią wymagająca wyjaśnienia jest związek pomiędzy datą wybudowania obiektu budowlanego a datą zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie bezsporne między stronami (potwierdzone na rozprawie przez stronę skarżącą) jest ustalenie, że w dacie wybudowania przedmiotowego domku letniskowego nie był uchwalony i nie obowiązywał dla przedmiotowego terenu plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1981r. w sprawie sygn. akt I SA 1933/81 - na który powołuje się strona skarżąca - iż "brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie tego przepisu (czyli przepisu art. 37 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. dopisek własny), chociażby obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę". Nie można podzielić poglądu zawartego w uzasadnieniu tego wyroku że na konieczność takiej interpretacji wskazuje art. 3 prawa budowlanego mówiący, iż obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z tego zaś ma wynikać zasada pierwszeństwa planu, a z niej zakaz nakazu rozbiórki w sytuacji braku planu w czasie budowy, nawet bez pozwolenia, obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powołany przepis prawa budowlanego statuuje kategoryczną zasadę budowania obiektów budowlanych wyłącznie na terenach do tego przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego. Zatem a contrario należy przyjąć, że nie można budować na terenach do tego nie przeznaczonych, a tak właśnie jest w wypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. W przeciwnym razie w sytuacji braku planu, samowolnie wybudowane obiekty budowlane na terenach rolnych czy leśnych i za takie uznanych w uchwalonych później planach zagospodarowania przestrzennego, byłyby legalizowane. Stawiałoby to osoby nieprzestrzegające prawa w uprzywilejowanej sytuacji. Zasadność takiego stanowiska potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach rozpatrywanych na skutek wniesionych rewizji nadzwyczajnych. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 29 maja 1991 r. -AZP 3/91 (OSP z. 2 z 1992r., poz. 50), Sąd Najwyższy wskazał, że zasadniczym założeniem, leżącym u podstaw polskiego prawa budowlanego jest założenie, iż obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na podstawie pozwoleń budowlanych udzielanych przez właściwe organy administracji w formie decyzji administracyjnych, zaś obiekty wzniesione bez uzyskania takich pozwoleń powinny ulec rozbiórce. O tym, jakie obiekty mogą być wznoszone na konkretnych terenach, decyduje plan zagospodarowania przestrzennego art. 3 prawa budowlanego, lecz przepis ten wcale nie uzasadnia wniosku, iż jeśli pewne tereny są takim planem nie objęte lub też taki plan w ogóle jeszcze nie istnieje, oznacza to dopuszczenie na tych terenach samowoli budowlanej. Dlatego też możliwe jest wydanie decyzji o rozbiórce obiektu, który został wzniesiony bez pozwolenia budowlanego nawet na terenie, dla którego w momencie budowy nie było jeszcze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast plan taki obowiązywał już w momencie orzekania o rozbiórce. Decydujące jest bowiem przede wszystkim to, czy obiekt został wzniesiony bez uzyskania pozwolenia, co jest zasadniczą przesłanką do wydania decyzji przewidzianej art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto należy powołać tu inne wyroki Sądu Najwyższego, które ukształtowały i utrwaliły linię orzeczniczą, zgodną z w/w uchwałą tego Sądu: z dnia 28 czerwca 1985r., sygn. akt III ARN 11/85, z dnia 9 lipca 1985r., sygn. akt II ARN 9/85, z dnia 5 marca I 992r., sygn. akt III ARN 5/92, z dnia 13 listopada 1992r., sygn. akt III ARN 72/92, z dnia 26 listopada 192r., sygn. akt III ARN 66/92, z dnia 26 listopada 1992r., sygn. akt III ARN 69/92. W tym miejscu należy odnieść się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2005r w sprawie OSK 1032/04, w uzasadnieniu którego, odwołując się do brzmienia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane oraz do utrwalonego orzecznictwa, stwierdzono, że decydujące znaczenie ma plan obowiązujący w czasie budowy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie teza ta nie wynika z brzmienia przepisu ani też poglądu tego nie można uznać za utrwalony w orzecznictwie. Z brzmienia ustawy ("gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się"), w szczególności z użycia czasu teraźniejszego, wynika, że chodzi tu o plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili podjęcia decyzji. Zdaniem Sądu istnieje różnica w ujęciu przesłanek nakazania rozbiórki: zastrzeżenie, iż chodzi o niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy oraz brak takiego zastrzeżenia przy sformułowaniu przesłanki związanej z umiejscowieniem obiektu budowlanego. Oznacza to, że brak podstaw do zanegowania wyników literalnej wykładni wskazanego przepisu, gdyż po pierwsze jest słuszne, aby to samowolny inwestor ponosił konsekwencje ewentualnej zmiany planu po drugie nie sposób przyjąć, aby gmina w planowaniu przestrzennym musiała dostosować swoje zamierzenia planistyczne do samowolnych inwestorów. Przede wszystkim zaś wskazać należy na powołaną wyżej uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991r, która ukształtował późniejsze orzecznictwo zgodnie z którym to istotny jest plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wydania decyzji. Niezasadne są także zarzuty skarżącej wskazujące na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie nieprawidłowego przeprowadzenia oględzin w dniu 28 czerwca 2002r. bez udziału współwłaściciela obiektu budowlanego, T. Ł.. Otóż jak wynika z akt administracyjnych T. Ł. 21 czerwca 2002r. pokwitował własnoręcznym podpisem zawiadomienie organu I instancji o terminie i czasie oględzin. Zatem został prawidłowo powiadomiony o terminie tej czynności, a nieobecność na oględzinach była wynikiem jego świadomej i suwerennej decyzji. Także kolejny zarzut skarżącej nie prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest zawiadomienia skarżącej na piśmie o zamiarze zakończenia sprawy i wydania decyzji lecz mimo tego nie można przyjąć, że skarżąca była pozbawiona możliwości co do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania w dniu 29 stycznia 2002r., które w obu instancjach trwało ponad dziewięć miesięcy. W tym czasie skarżąca miała nie skrępowaną możliwość przeglądania akt administracyjnych, składania wniosków dowodowych, oświadczeń. O tym, że skarżąca realizowała swoje uprawnienia świadczy obecność na oględzinach, korespondencja z organem oraz złożenie odwołania od decyzji organu I instancji. Wskazać tu należy na specyfikę tej konkretnej sprawy, gdyż w kontekście niekwestionowanych faktów braku pozwolenia na budowę i braku planu zagospodarowania przestrzennego w czasie budowy przedmiotowego obiektu rozpatrzenie sprawy sprowadzało się do interpretacji - w kontekście tych faktów - przepisów prawa budowlanego, w szczególności przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. Zatem prowadzenie bliżej nieokreślonego przez stronę postępowania dowodowego było zbędne. Zbędne było ustalanie kwestii związanych ze stanem zdrowia dziecka skarżącej i pozytywnego ze względów klimatycznych wpływu jego pobytów na działce w domku letniskowym, gdyż nie mogło to mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w/w uchybienie przez organy przepisom postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko w takim wypadku byłaby podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.