II SA/Gd 3238/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2002 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 24 lipca 2002 r. Zarząd Miasta zaopiniował negatywnie wniosek W. P. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu położonym w L. przy ul. [...]. Postanowienie to zostało uchylone w całości postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2002 r.. W uzasadnieniu wskazano m. in., że Zarząd Miasta, rozpatrując ponownie sprawę dotyczącą wydania postanowienia opiniującego wniosek, winien w uzasadnieniu wskazać na fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł przytaczając przepisy prawa, z którego wynika zajęcie stanowiska w sprawie( art. 107 § 3 kpa). W dniu 18 września 2002 r. postanowieniem nr [...] Zarząd Miasta zaopiniował negatywnie wniosek W. P. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu położonym w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi , sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona na podstawie zezwolenia wydawanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. W sprawach o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych interes społeczny determinowany jest zadaniami gminy określonymi w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, o którym mowa w art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy, a także innymi zadaniami gminy wynikającymi z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, związanymi przede wszystkim z ogólnym obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych i dostępności alkoholu. Ma to również związek z problematyką porządku i spokoju publicznego o czym stanowią art. 7 ust. 1 pkt 14 oraz art. 40 ust. 3 i art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wnioskodawczyni prowadząc działalność gospodarczą rażąco naruszała przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, wobec czego jej zachowanie stało w sprzeczności z ogólnie pojmowanym interesem społecznym , albowiem nosiło znamiona nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi. Funkcjonariusze Straży Miejskiej w L. wielokrotnie stwierdzali, iż w pobliżu sklepu wnioskodawczyni klienci spożywali alkohol, na okoliczność czego sporządzono notatki urzędowe. Ponadto Sąd Rejonowy w L. wyrokiem z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie VI W 76/01 uznał E. G. za winną popełnienia wykroczenia - w dniu 2 października 2001 r. o godz. 13.20 przy ul. [...] w L. - przy sklepie prowadzonym przez wnioskodawczynię - spożywała napoje alkoholowe w miejscu do tego nie wyznaczonym. Podobne zdarzenie stwierdzono podczas kontroli prowadzonej u wnioskodawczyni z ramienia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Urzędu Miasta w dniu 23 lipca 2002 r. Okoliczności takie uniemożliwiają pozytywne zaopiniowanie wniosku W. P.. Podpadają one pod dyspozycję art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który wskazuje przesłanki cofnięcia przedmiotowego zezwolenia, a wielokrotnie w orzecznictwie i doktrynie podnoszono, że przepis ten znajduje także zastosowanie w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Brak jest przepisów określających w sposób wyraźny okoliczności, jakimi winien kierować się organ przy ocenie zasadności wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w związku z czym uznać należy, że decyzją podejmowana w tym postępowaniu ma charakter uznaniowy, a skoro ustawodawca pozwala na cofnięcie już wydanego zezwolenia w przypadku nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, to tym samym należy przyjąć, że tym bardziej przesłanka ta stanowi przeszkodę do wydania zezwolenia przedsiębiorcy, który zasad tych nie przestrzegał, a który utracił uprawnienia do sprzedaży alkoholu wskutek wygaśnięcia decyzji wydanej uprzednio. Wskazano, że podobnie orzekło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie [...] ( [...]). Postanowieniem z dnia 30 października 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta lub burmistrza ( prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Zezwolenie takie wydawane jest w granicy liczby punktów sprzedaży ustalonej przez radę gminy i jedynie wtedy, gdy punkt sprzedaży spełnia warunki sprzedaży usytuowania odpowiadające zasadom określonym także przez radę gminy. Wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż alkoholu poprzedzone być musi wydaniem przez zarząd gminy opinii w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Opiniując negatywnie wniosek strony Zarząd Miasta wskazał na okoliczności stanowiące podstawę do cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Można się zgodzić z twierdzeniami Zarządu, że podstawą do wydania jego opinii jest interes społeczny, który może przemawiać za jego pozytywnym lub negatywnym charakterem. Zarząd Miasta jako organ gminy może brać pod uwagę tego rodzaju okoliczności. Wskazano też, że opinia nie jest wiążąca dla organu wydającego zezwolenie i nie przesądza o treści rozstrzygnięcia co do wniosku strony. Skargę na powyższe postanowienie wniosła W. P., wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie procedury administracyjnej w zakresie zbierania i udostępniania stronie dowodów w postępowaniu administracyjnym tj. art. 73, 6, 7, 8, 9, 10 kpa, błędne ustalenie stanu faktycznego i bezzasadne przyjęcie za udowodnione okoliczności faktyczne, co do których nie mogła się wypowiedzieć , bowiem ich nie znała. Stwierdziła, że negatywną opinię można oprzeć na faktach znanych obu stronom i takich, co do których strona mogła się wypowiedzieć, a mimo że domagała się udostępnienia akt ze straży miejskiej , odmówiono jej tego, wobec czego nie wie na podstawie jakich dowodów wydano opinię. Sklep jej był kontrolowany, ale nigdy nie stawiano jej najmniej szych zarzutów. Mimo że - w ocenie organu - istniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, nie uczyniono tego. Obecnie w tym samym miejscu prowadzona jest sprzedaż alkoholu, wobec czego nie mogą też się ostać twierdzenia o interesie społecznym. Wskazała, że nie mogąc uzyskać pozytywnej opinii, a tym samym koncesji, zmuszona była do zrezygnowania z działalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podkreślając, że przepisy prawa nie określają zasad, którymi kierować się winien Zarząd Miasta wydając opinię, z wyjątkiem formy, w jakiej opinia musi być wyrażona, tj. postanowienia. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. Nr 147 z 2002 r. poz.1231 ze zm.) w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonego postanowienia stanowił, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydawanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Do wydania przez zarząd gminy opinii, o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 w/w ustawy stosuje się przepisy art. 106 kpa. Opinia taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy o wydanie przez wójta lub burmistrza ( prezydenta miasta) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, podlegającym rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w takiej sprawie ( ...) ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 września 1995 r. sygn. akt VI Sa10/95). Przywołany wyżej art. 106 kpa stanowi w § 1 , że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające(§ 4) . Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Wyrażenie opinii jest najsłabszą z form współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 kpa, bowiem z istoty swojej nie ma ona mocy wiążącej. Także utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji, w postępowaniu zażaleniowym, postanowienia zawierającego opinię zarządu gminy nie zmienia dotychczasowej formy stanowiska zarządu - pozostaje ono nadal opinią, tj. stanowiskiem nie mającym mocy wiążącej dla organu wydającego decyzję. Opinia taka ma charakter uznaniowy i dotyczyć może także właściwości osobistych ubiegającego się o zezwolenie ( podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 18 grudnia 1997 r. sygn. akt II SA/Gd 984/96/s). Istotne są również zagadnienia porządku i spokoju publicznego, o których stanowią przepisy art. 7 ust. 1 pkt 14 oraz art. 40 ust. 3 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że wielokrotnie stwierdzano spożywanie alkoholu w bezpośrednim sąsiedztwie lokalu skarżącej - świadczą o tym notatki urzędowe, odpis wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. akt VI W 76/01, protokół Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia 23 lipca 2002 r. Zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia zasad postępowania określonych przepisami art. 73, 6 - 10 kpa nie mogą się ostać. Kontroli Sądu podlega zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2002 r. , utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Miasta z dnia 18 września 2002 r. Skarżąca zarzucała, że uniemożliwiono jej dostęp do akt sprawy, zapoznanie się z nimi i zajęcie stanowiska do zebranych dowodów. Twierdzenia skarżącej na ten temat są jednak wewnętrznie sprzeczne. W skardze skarżąca podnosiła, że nie udostępniono jej "akt straży miejskiej", lecz notatki straży miejskiej stanowią część akt administracyjnych, a z treści zażalenia skarżącej z dnia 26 lipca 2002 r. na postanowienie Zarządu Miasta z dnia 24 lipca 2002 r. ( uchylonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2002 r.) wynika jednak, że zapoznała się ona z aktami sprawy, w tym z notatkami służbowymi. Miało to miejsce przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2002 r. i poprzedzającego je postanowienia Zarządu Miasta z dnia 18 września 2002 r. Choć na rozprawie w dniu 3 marca 2005 r. skarżąca stwierdziła, że nie widziała dokumentów znajdujących się na karcie 1 akt administracyjnych to jednocześnie oświadczyła, że nie pamięta, jakie dokumenty jej okazywano. Wobec powyższego zarzut skarżącej, że uniemożliwiono jej zapoznanie się z aktami sprawy i zgromadzonymi dowodami uznać należy za niezasadny . Skarżąca ponadto dołączyła do zażalenia z dnia 26 lipca 2002 r. dokumenty - protokoły kontroli przeprowadzanych przez pracowników kontroli skarbowej. Skierowała też do Zarządu Miasta pismo z dnia 4 września 2002 r. zwracając się o pilne wydanie opinii i wnosząc o uwzględnienie okoliczności wskazanych przez nią w zażaleniu. W tej sytuacji nie można uznać, że nie miała możliwości odniesienia się do treści zebranych w sprawie dowodów, bowiem postanowienie z dnia 18 września 2002 r. wydano na podstawie wcześniej zebranego materiału dowodowego, po zapoznaniu się skarżącej z treścią akt administracyjnych. W zaskarżonym i poprzedzającym je postanowieniu organy administracyjne nie odniosły się co prawda do protokołów kontroli UKS, złożonych do akt sprawy przez skarżącą, lecz treść tych protokołów - z uwagi na zakres kontroli, tj. prawidłowości stosowania znaków skarbowych akcyzy ( pkt 3 protokołów), nie mogła mieć wpływu na treść wydanych postanowień. Stwierdzić ponadto trzeba, że skarżąca nie zakwestionowała skutecznie treści złożonych do akt sprawy dokumentów. Skarżąca na rozprawie zaprzeczała, by fakt spożywania alkoholu przed jej sklepem miał miejsce, mimo że podpisała protokół Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia 23 lipca 2002 r. , w którym stwierdzono - odnośnie przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu - że przed sklepem jedna osoba spożywała piwo. To, że wobec skarżącej nie wszczęto postępowania w sprawie cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie oznacza, że Zarząd nie mógł negatywnie zaopiniować wniosku skarżącej o wydanie nowego zezwolenia na sprzedaż takich napojów na podstawie materiału, jakim dysponował. W tej sytuacji zarzuty skargi należało uznać za pozbawione podstaw. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.