II SA/Gd 325/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: NSA Jacek Hyla WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Karolina Wielgosz- Rogocz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 21 stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 29 marca 2002 r. Nr [...], Prezydent Miasta, powołując się na przepisy art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 142 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) po rozpatrzeniu wniosku W. J. i J. Ł. o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki Nr [...] i Nr [...] (k.m.56) umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że W. J. i J. Ł. złożyły do Wojewody wniosek o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki Nr [...] i Nr [...] (k.m.56), nabytej przez Skarb Państwa umową sprzedaży zawierającą zapis o sprzedaży nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) Wniosek ten przekazano do rozpoznania Prezydentowi Miasta, który jako starosta, wykonując na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543) zadania z zakresu administracji rządowej i orzekający w sprawach o zwrot przejętych na rzecz Skarb Państwa nieruchomości, decyzją z dnia 6 września 1999 r. umorzył postępowanie. W wyniku odwołania wniesionego przez wnioskodawczynie, Wojewoda decyzją z dnia 18 sierpnia 2000 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji ustalił, że I. Ł. i R. Ł. umową zawartą w Państwowym Biurze Notarialnym dnia 6 marca 1978 r. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. Sienkiewicza oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki Nr [...] i Nr [...] (k.m.56). W umowie tej powołano się na art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wnioskodawczynie są spadkobiercami poprzednich właścicieli nieruchomości. Nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrotowi podlegają nieruchomości wywłaszczone indywidualną decyzją administracyjną, bądź te, które zgodnie z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostały zaliczone do kategorii nieruchomości wywłaszczonych, to znaczy zostały nabyte m.in. w drodze umowy sprzedaży zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) Organ I instancji, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1392/96 oraz dnia 29 października 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2111/96, wskazał, że mimo generalnej ogólnej zasady uznawania za nieruchomości wywłaszczone nieruchomości przejętych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, okoliczności konkretnej sprawy mogą wskazywać, że do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa doszło na skutek oferty czy starań byłych właścicieli; natomiast zwrot wywłaszczonej nieruchomości, może mieć miejsce jedynie wówczas gdy wywłaszczenie nastąpiło wbrew woli właściciela. Organ I instancji analizując treść umowy sprzedaży i okoliczności jej zawarcia, stwierdził, że I. Ł. i R. Ł. nie byli zmuszani do zbycia nieruchomości i nie byli zagrożeni jej wywłaszczeniem w drodze decyzji administracyjnej. Zawarta umowa miała charakter cywilnoprawny, do jej zawarcia doszło w drodze rokowań, prowadzonych przez równoprawne strony, a zbywcy sami zaproponowali wywłaszczenie nieruchomości jako rozwiązanie alternatywne dla jej dobrowolnej sprzedaży. Wskazanie przez kupującego w treści umowy art. 6 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odnosiło się wyłącznie do warunków płatności ceny, a nie trybu umowy. Ponieważ nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości nie nastąpiło w drodze wywłaszczenia, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o jej zwrot. Organ I instancji wskazał, że brak jest w tej sytuacji podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, w związku z czym podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniesionego przez wnioskodawczynie odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 21 stycznia 2001 r. Nr [...] powołując się na przepisy art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchylił decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezydent Miasta będąc zobowiązanym do ponownego rozpoznania sprawy, ponownie umorzył postępowanie, a uzasadnienie decyzji stanowi powtórzenie poprzedniej decyzji o umorzeniu postępowania. Takie postępowanie organu i instancji czyni prawo strony do odwołania iluzorycznym. Organ odwoławczy stwierdził, że wydana decyzja narusza prawo, nie opiera się bowiem na przepisach obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami lecz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które nie stanowi źródła prawa. Gmina Miasta wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, podnosząc zarzut naruszenia art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 7 k.p.a., przez niedopuszczalny formalizm orzeczniczy. Skarżący wskazał, że wykładnia funkcjonalna przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przemawia za rozróżnieniem rzeczywistych przypadków wywłaszczenia oraz przypadków, w których umów nie zawierano pod przymusem wywłaszczeniowym, mimo powołania w ich treści art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponieważ zbywcy nieruchomości sami zwrócili się z propozycja odkupienie od nich nieruchomości z uwagi na brak możliwości jej zabudowy, do zawarcia umowy nie doszło w ramach procedur wywłaszczeniowych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zbywcy zwrócili się o wykup nieruchomości, bowiem nie mogli znaleźć jej nabywców z uwagi na wpis w księdze wieczystej o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a umowę sprzedaży zawarto na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu II instancji nie uwzględnia faktu, iż decyzję I instancyjną wydał organ podlegający wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Niniejsza sprawa dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością Gminy - miasta na prawach powiatu i została w I instancji rozpoznana przez Prezydenta tego miasta sprawującego funkcję starosty i jednocześnie będącego organem wykonawczym gminy i reprezentującym ją na zewnątrz. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 ONSA 2003/4/115) Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały, jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może pełnić rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., realizującego interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Jednostka ta, jako osoba prawna, może także być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące winny bronić jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, gmina ta jest stroną niniejszego postępowania. Ta rola procesowa gminy nie może ulec zmianie tam, gdzie organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy będącej stroną postępowania i jako organ rozpoznający sprawę. Prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), sprawującym równocześnie funkcję organu gminy. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, uznać należy za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Podlega on zatem wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, prezydent miasta jest więc także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że w tym przypadku zachodzi również określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). w tej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., a sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego dotyczące wyłączenia pracownika organu administracyjnego, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). W toku postępowania odwoławczego organ II instancji winien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz przejąć sprawę do ponownego rozpatrzenia jako organ I instancji bądź na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Decyzja, w której sprawę ponownie przekazano do rozpoznania będącemu organem I instancji Prezydentowi Miasta jest zatem wadliwa. Na marginesie wskazać należy, że organ II instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na braki postępowania jedynie wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie kwestionując ocenę dokonaną przez organ I instancji, nie wskazał żadnych okoliczności podlegających wyjaśnieniu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. W takiej sytuacji, w przypadku braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy winien zatem, co do zasady, wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a nie decyzję kasacyjną. Dokonując oceny decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wskazać należy, że decyzja ta jest wadliwa. W niniejszej sprawie, niezależnie od oceny zasadności wniosku brak było bowiem podstaw do umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie podlega umorzeniu jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej ją co do istoty. W świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego, stanowiące niemerytoryczne zakończenie postępowania w sprawie, jest instytucją procesową stanowiąca wyjątek od tej zasady. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1998 r. III ARN 20/96 OSNAP 1996, Nr 22 poz. 330, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000 r. IISA/Wr 148/99 OSP 2001 z. 1 poz. 16) Brak podstaw do uwzględnienia żądania wniosku nie świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania, która zamyka drogę do wydania decyzji merytorycznej, z istoty swej zachowuje walor neutralności w kwestii oceny stosunku prawnoadministracyjnego. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek zwrotu nieruchomości i stwierdza brak podstaw do jego dokonania, jest w istocie decyzją co o istoty sprawy, a nie decyzją fromalnoprocesową i winna przybrać formę rozstrzygnięcia merytorycznego. Bezzasadność żądania strony winna być zatem stwierdzona w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Przywołany przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990 r. sygn. akt II SA 1240/89 (ONSA 1990/1/16) dotyczył umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania było bowiem rozważenie przez organ administracji zasadności złożonego wniosku o zwrot nieruchomości, który to wniosek co do zasady znajduje podstawę w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543) i podlega rozpoznaniu przez organ administracji. Decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania naruszała zatem treść art. 105 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że w toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczących wyłączenia pracowników organu administracyjnego, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła uchylenia decyzji umarzającej postępowanie i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.