II SA/Gd 326/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi H.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 29 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej zwany w skrócie "PINB" - decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał skarżącemu H. K. rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, położony na działce nr [...] w R. (gmina K.), parterowy obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związany z gruntem - składający się z dwóch obudowywanych baraków oraz zadaszonego tarasu. W dniu 25 lipca 2011 r. doręczone zostało skarżącemu wystosowane przez PINB upomnienie, wzywające do wykonania przedmiotowego obowiązku w terminie 30 dni od jego otrzymania. Następnie - ustaliwszy, że H. K. nie wykonał nałożonego nań obowiązku rozbiórki, PINB w dniu 12 stycznia 2012 r. wystawił skierowany do skarżącego tytuł wykonawczy. W tytule tym jako środki egzekucyjne wskazał grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Skarżący pismem z 1 lutego 2012 r. wniósł zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę zarzutu wskazał niewykonalność nałożonego obowiązku rozbiórki spowodowaną złym stanem zdrowia skarżącego, a także panującymi warunkami atmosferycznymi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z 15 lutego 2012 r., wydanym na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1015), oddalił zarzut skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że podstawą zarzutu mogą być jedynie okoliczności wskazane w art. 33 ww. ustawy. Obowiązek wykonania nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego - nałożony na skarżącego jako właściciela, nie ma charakteru osobistego, co oznacza, że może go wykonać inna osoba. Z tego powodu zarzutu nie można było uwzględnić. We wniesionym na powyższe postanowienie zażaleniu, skarżący zarzucił naruszenie: art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, to jest jego stanu zdrowia; art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, przez mechaniczne stosowanie prawa, nie bacząc przy tym na zasady współżycia społecznego i dobro jednostki. Skarżący podniósł że od 14 do 22 listopada 2012 r. był hospitalizowany z powodu wylewu krwi do mózgu. Stan jego zdrowia nie uległ poprawie i wymaga dalszego leczenia oraz długiej rekonwalescencji. Także żona skarżącego jest ciężko chora. Skarżący podniósł nadto, że nie może skorzystać z pomocy żadnych bliskich osób, które mogłyby za niego przedmiotowy obowiązek wykonać. Nie posiada również środków finansowych pozwalających na zlecenie wykonanie obowiązku przez niezależnego wykonawcę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany w skrócie "PWINB") - postanowieniem z 23 marca 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu, a ponadto stwierdził, że niewykonalność obowiązku wiąże się z ewentualną wadą decyzji nakazującej rozbiórkę, a nie z okolicznościami dla których strona nie jest w stanie wykonać danego obowiązku. H. K. we wniesionej do sądu skardze na rozstrzygnięcie WINB zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: 1. art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że niewykonalność obowiązku wiąże się z ewentualną wadą decyzji nakazującej rozbiórkę, a nie z powodami dla których skarżący nie jest w stanie wykonać danego obowiązku, podczas gdy niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny o charakterze prawnym lub faktycznym uniemożliwiające jego wykonanie, tj. kalectwo zobowiązanego - co ma miejsce w niniejszym wypadku; 2. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przez uznanie, że obowiązek wykonania przedmiotowego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego może wykonać inna osoba, w sytuacji, gdy skarżący nie ma środków finansowych, które umożliwiłyby mu pokrycie zleconych prac rozbiórkowych, jak również nie ma w swoim otoczeniu osób, które dokonałyby rozbiórki bezpłatnie; 3. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, przez mechaniczne stosowanie prawa, nie bacząc przy tym na zasady współżycia społecznego i dobro jednostki; 4. art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie faktu, że skarżący może nie mieć możliwości skorzystania z pomocy osób trzecich przy przedmiotowych pracach budowlanych - rozbiórkowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 pkt 1-10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015) - dalej jako "u.p.e.a.", podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy nałożony na skarżącego nakaz rozbiórki jest obowiązkiem niewykonalnym stosowanie do treści punktu 5. przywołanej powyżej normy prawnej. W doktrynie wskazuje się, że przesłanka ta oznacza niewykonalność aktu nakładającego na zobowiązanego obowiązek, która może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem, jak i już po ustaleniu obowiązku. Może ona mieć charakter trwały lub czasowy, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny zarzutu opartego na tej podstawie. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Należy odróżniać niewykonalność obowiązku od nieskuteczności egzekucji. Egzekucja obowiązków każdego rodzaju może być bezskuteczna, natomiast niewykonalne mogą być tylko obowiązki o charakterze niepieniężnym. W przypadku przyczyn o charakterze faktycznym obowiązek jest niewykonalny, jeżeli brak jest technicznych możliwości jego realizacji, bądź przyczyna wynika z powodu okoliczności dotyczących zobowiązanego, np. jego stanu zdrowia, jeśli obowiązek ma charakter osobisty. Natomiast niewykonalność obowiązku wynikającego z decyzji wynika z przyczyn prawnych, jeśli decyzja jest sprzeczna z obowiązującym prawem. Przesłanka niewykonalności ze względów prawnych może zadziałać jedynie wówczas, gdy mamy do czynienia z obowiązkami wynikającymi z mocy samego prawa oraz obowiązkami, których wykonanie jest sprzeczne z prawem z uwagi na inne okoliczności niż te, które mają być ustalane podczas konkretyzacji obowiązku (zob. C. Kulesza, Komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [w]: Kijowski Dariusz R. (red.), Cisowska-Sakrajda Ewa, Faryna Małgorzata, Grześkiewicz Władysław, Kulesza Cezary, Łuczaj Waldemar, Pietrasz Piotr, Radwanowicz - Wanczewska Joanna, Starzyński Piotr, Suwaj Robert, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. LEX 2010). W orzecznictwie z kolei podkreśla się, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. II OSK 509/05, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Podzielając powyższą argumentację zauważyć należy, że skarżący niewykonalność nałożonego na niego nakazu rozbiórki wywodzi z trzech niezależnych okoliczności: warunków atmosferycznych, stanu zdrowia oraz braku środków finansowych. Zdaniem Sądu, żadna z tych okoliczności nie powoduje niewykonalności nałożonego nań obowiązku. Podnoszony przez skarżącego argument, co do niemożności dokonania rozbiórki ze względu na warunki atmosferyczne (zimę) można uznać za przeszkodę o charakterze przejściowym. Ponadto w rozpoznawanej sprawie nakaz rozbiórki wydano 24 stycznia 2011 r., natomiast tytuł wykonawczy wystawiony został 12 stycznia 2012 r. Oznacza to, że postępowanie egzekucyjne wszczęto po niemalże roku od nałożenia obowiązku nakazu rozbiórki. W świetle tych okoliczności nie można uznać, że warunki zimowe uniemożliwiły skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Co do stanu zdrowia skarżącego jako powodu niewykonalności obowiązku rozbiórki, to argument ten mógłby być brany pod uwagę jedynie w przypadku obowiązku o charakterze osobistym, to jest sytuacji, gdy tylko i wyłącznie skarżący mógłby obowiązek wykonać osobiście. Nakaz rozbiórki nie jest obowiązkiem osobistym, ponieważ rozbiórki mogą dokonać osoby trzecie np. na zlecenie skarżącego. Jego osobisty udział w czynnościach rozbiórkowych nie jest niezbędny. Przeciwnie, w ujęciu praktycznym wykonanie nakazu rozbiórki wiąże się zazwyczaj ze zleceniem tych czynności uprawnionym osobom, zapewniającym bezpieczeństwo wykonywanego przedsięwzięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 13 października 2010 r., sygn. II SA/Bd 801/10, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Rozważając kwestię braku środków finansowych pozwalających na wykonanie obowiązku rozbiórki, to jest braku pieniędzy na wynajęcie kogoś, kto rozbiórki dokona, podzielić należy pogląd wyrażony w orzecznictwie, że trudności ekonomiczne, choćby bardzo poważne, nie stanowią o wykonalności obowiązku. Z punktu widzenia ustawodawcy, zła sytuacja majątkowa zobowiązanego nie stanowi podstawy zarzutu z art. 33 pkt 5 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1163/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 września 2009 r., sygn. II SA/Gl 208/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 28 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Bd 189/10, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Przeciwne stanowisko w tym względzie godziłoby w zasady demokratycznego państwa prawa. Niewykonalność egzekucji ze względu na sytuację ekonomiczną zobowiązanego w praktyce prowadziłaby do zwolnienia określonego podmiotu z konsekwencji prawnych nielegalnego (sprzecznego z prawem) wybudowania obiektu budowlanego. Taka interpretacja przepisów tworzyłaby zatem grupę podmiotów uprzywilejowanych w zakresie dokonywania samowoli budowlanych, ze względu na brak środków finansowych. Byłaby zatem sprzeczna z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podsumowując stwierdzić należy, że żadna z okoliczności wskazywanych przez skarżącego nie jest obiektywną przeszkodą uniemożliwiającą wykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, postępowanie organów egzekucyjnych ocenić należy zatem za zgodne z prawem. Zauważyć przy tym należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji błędnie stwierdził, że niewykonalność obowiązku wiąże się z ewentualną wadą decyzji nakazującej rozbiórkę, a nie z okolicznościami, dla których strona nie jest w stanie wykonać danego obowiązku. W świetle powyższych rozważań stanowisko to nie jest prawidłowe, ponieważ ewentualna wada decyzji powodująca jej niewykonalność jest wadą dającą podstawę stwierdzenia jej nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., do czego wymagane jest stosowne postępowanie nieważnościowe unormowane w rozdziale 13. k.p.a. W przeciwnym razie postępowanie egzekucyjne zamieniłoby się w dodatkowy tryb nadzwyczajny weryfikacji decyzji ostatecznych, co uznać należy za niedopuszczalne. We wskazanym zakresie zarzut skargi był zasadny, jednakże nie mógł spowodować jej uwzględnienia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej zwanej w skrócie "p.p.s.a.", sąd uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie częściowo błędna argumentacja WINB dotycząca niewykonalności obowiązku nie ma wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ okoliczności faktyczne sprawy oraz interpretacja art. 33 pkt 5 u.p.e.a. prowadzą do wniosku, że podnoszony przez skarżącego wobec przedmiotowego postępowania egzekucyjnego zarzut był niezasadny. Co do pozostałych zarzutów skargi - dotyczących naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 77 i 80 k.p.a. stwierdzić należy, że nie były one trafne. Na podstawie art. 18 u.p.e.a., wskazane powyżej przepisy k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Odpowiednie stosowanie oznacza w tym przypadku uwzględnienie, że celem postępowania egzekucyjnego nie jest konkretyzacja uprawnień lub obowiązków obywatela, a jedynie przymusowe wykonanie obowiązków już nałożonych. Z istoty rzeczy obowiązek wyczerpującego zbierania materiału dowodowego wyrażony w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. doznaje tu istotnego ograniczenia. Wyjaśnić należy, że zakres ustalania okoliczności faktycznych sprawy wyznaczany jest zawsze zakresem stosowania normy prawnej mającej być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej (w postępowaniu egzekucyjnym). Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest ustalać jedynie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przedmiotem wydanych postanowień była ocena zasadności zarzutów wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że zarówno PINB, jak i WINB były zobowiązane rozważyć, czy wskazywane przez skarżącego okoliczności są zasadną podstawą zarzutu w świetle art. 33 u.p.e.a. Jak wynika z dokonanej powyżej przez Sąd analizy, stanowisko organów było prawidłowe. Nie sposób doszukać się w przedmiotowej sprawie okoliczności, które należało jeszcze ustalić przed wydaniem postanowienia. Wyjaśnić także należy, że podnoszone w skardze zarzuty nieuwzględnienia przez organy "zasad współżycia społecznego" oraz "dobra jednostki" nie mogły stanowić podstawy do jej uwzględnienia, ponieważ kwestie te nie stanowią okoliczności uzasadniających uwzględnienie zarzutu zgłoszonego wobec postępowania egzekucyjnego. Nie zostały one wymienione w art. 33 u.p.e.a. ani w innych normach regulujących postępowanie egzekucyjne. Na marginesie można tylko stwierdzić, że niezrozumiałym jest, o jaką zasadę współżycia społecznego może chodzić w przypadku samowoli budowlanej. W interesie społecznym pozostaje aby każda budowa została zrealizowana legalnie - w warunkach bezpiecznych, uwzględniających prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz zasady ładu przestrzennego. To samo dotyczy "dobra jednostki", które nie może być rozumiane jako przyzwolenie na niestosowanie się do norm prawnych z powodu trudnej sytuacji majątkowej lub osobistej. Niezasadny jest zatem podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 8 k.p.a. Realizacja zawartej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oparta jest na przestrzeganiu przez organy reguł postępowania przyjętych w k.p.a. W szczególności chodzi o zasadę praworządności, z której wynika obowiązek rozstrzygania na podstawie prawa. W niniejszej sprawie organy prawidłowo orzekły na podstawie art. 33 pkt 5 u.p.e.a. - zatem nie można zarzucić im naruszenia ww. normy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyznać prymatu interesowi skarżącego nad interesem społecznym. W sprawie nadto brak jest wątpliwości co do stanu faktycznego czy prawnego, które należałoby rozstrzygać na korzyść skarżącego, jako obywatela. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i z tej przyczyny, na podstawie art. 151 p.p.s.a - skargę jako niezasadną oddalił.