II SA/Gd 327/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, WSA Alina Dominiak,, Protokolant Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste części gruntu oraz sprzedaży odrębnej własności lokalu 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 327/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 13 kwietnia 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 23 marca 2004r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 marca 1979r. nr [...] w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste części gruntu oraz sprzedaży odrębnej własności lokalu. D. P. wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji w części orzekającej o oddaniu na rzecz W. P. w użytkowanie wieczyste 1/3 niewydzielonej części działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w S. przy ul. [...], objętej KW [...] zabudowanej domem mieszkalnym wielorodzinnym oraz o ustanowieniu i sprzedaży odrębnej własności lokalu nr [...] o pow.140m2 wraz z udziałem w 1/3 części wspólnych budynku z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Swoje stanowisko organ podtrzymał w całości w decyzji z dnia 13 kwietnia 2004r. nr [...] wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek D. P. Na tę decyzję D. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 17 ustawy z dnia 14.07.1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, przepisu § 13 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.05.1970 w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste oraz przepisów art.33 pkt 2 kro i art.47 §1 kro., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu jakkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 153 poz. 1270 z późn. zmianami) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zaskarżona decyzja może ulec wzruszeniu niezależnie od zarzutów skargi i ich skuteczności, jeżeli jest niezgodna z prawem z innych przyczyn niż wskazane w zarzutach skargi. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ – zgodnie z regułą wynikającą z art. 157§1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zaskarżoną decyzję wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy. Skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającego wskutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy był identyczny ze składem rozpoznającym sprawę po raz pierwszy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127§3 k.p.a. była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Pierwotnie dominował pogląd, w myśl którego w tego rodzaju postępowaniu nie znajduje zastosowania przepis art. 24§1 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie oparte na przepisie art. 127§3 k.p.a. pozbawione jest cechy dewolutywności – a zatem nie występują tu organy wyższej i niższej instancji (por. wyroki NSA z 22 listopada 1999r. sygn. akt II S.A. 699/99 i z 15 kwietnia 1999r. sygn. akt II S.A. 291/99 nie publikowane). Obecnie przeważające wydaje się stanowisko, które podziela także i sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w myśl którego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127§3 k.p.a. wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyrok NSA z 11 września 2002r. V SA 2535/01 Baza Orzeczeń LEX nr 149513, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2003r. sygn. akt V S.A. 1313/02, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003r. sygn. akt V S.A. 2701/03, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003r. sygn. akt S.A./Bd 228/03, M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005 str. 222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127§3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem cechy dewolutywności – z reguły (choć nie zawsze) z powodów faktycznych – a mianowicie z powodu braku w strukturze organów administracji organów wyższego stopnia nad organem właściwym do rozpatrzenia sprawy po raz pierwszy. Przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzję w I instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005r. sygn. Akt P 8/03 publ. OTK-A 2005/3/20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronie postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127§3 k.p.a. Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127§3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań także i do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27§1 k.p.a. sprowadzają się do zakazu udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) który brał udział w wydaniu decyzji od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127§3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ewentualnie art. 27§1 k.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia także udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Skoro w niniejszej sprawie, rozpoznające sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję w tym samym składzie, w którym wydana została decyzja poprzednia to postępowanie prowadzące do wydania tej decyzji dotknięte było więc wadą w postaci naruszenia przepisów art. 27§1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 k.p.a. Wada ta stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 209 w/w aktu prawnego. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 marca 1979r. nie podlega wykonaniu, zatem brak jest podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając wyłączenie od rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 13 kwietnia 2004r. przeprowadzi postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami k.p.a. i dokona oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 23 marca 2004r. nr [...].