II SA/Gd 328/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S.-T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 29 grudnia 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 149 § 3 Kpa odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia 12 sierpnia 2003 r. nr [...], wskazując, iż nie został zachowany termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. M. S.-. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzucając naruszenia art. 148 § 1 Kpa poprzez uznanie, że bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna się z chwilą dostarczenia ostatecznej decyzji, gdy tymczasem bieg tego terminu rozpoczyna się dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania; oparcie decyzji na błędnej podstawie faktycznej polegającej na stwierdzeniu niedotrzymania przez stronę miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa podczas gdy strona wniosła o wznowienie postępowania nie przekraczając miesięcznego terminu od chwili wykrycia okoliczności będącej podstawą wznowienia; rażące naruszenie art. 7 Kpa poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, podczas gdy organ administracji publicznej powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu zbadania czy strona dochowała miesięczny termin wniesienia podania o wznowienie postępowania. W konsekwencji strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 kwietnia 2004 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że w świetle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy jako moment dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania należy uznać moment doręczenia stronie drugoinstancyjnej decyzji Kolegium z dnia 12 sierpnia 2003 r. Należy bowiem przyjąć, iż z tą chwilą strona konfrontując (również w odniesieniu do składu członków orzekających w sprawie) treść pierwszoinstancyjnej i drugoinstancyjnej decyzji – musiała spostrzec skład personalny organu orzekającego, a tym samym dowiedzieć się o okoliczności, która w jej mniemaniu, stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Na marginesie Kolegium wskazało, że akcentowany przez stronę fakt, iż w składzie Kolegium w obu instancjach orzekała ta sama osoba nie stanowi okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa. Postępowanie prowadzone w trybie art. 127 § 3 Kpa nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów wyższej i niższej instancji. Wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można zaliczyć do środków odwoławczych, a to z tego względu, że nie spełnia on podstawowego warunku uruchomienia toku instancji, a ponadto różni się od odwołania tym, że nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. W przypadku organu kolegialnego, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, rozstrzygnięcie podejmuje trzyosobowy skład orzekający wyznaczony zgodnie z regulaminem, o którym mowa w art. 12 ust. 3 pkt 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S.-T. zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, ponieważ w składzie orzekającym uczestniczył pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Powtórzyła nadto zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazując na te podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w związku z art. 127 § 3 Kpa. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 27 § 1 Kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 Kpa. Stosownie zaś do treści art. 127 § 3 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zarówno orzecznictwo sądowe, jak i poglądy literatury są zgodne, iż środek przewidziany w art. 127 § 3 Kpa jest środkiem zaskarżenia. Takie stanowisko zajął m.in. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 lutego 1996 r. III AZP 23/95 (OSNAPU z 1996 r. nr 15, poz. 205), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 1996 r., sygn. akt I SA 1296/95 (Glosa z 1996 r. nr 7 poz. 12) i w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96 (ONSA z 1997 r. Nr 2 poz. 44). Zgodnie z tymi poglądami wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji publicznej ma w istocie wszystkie cechy odwołania poza dewolutywanością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt IV SA 941/99, nie publ.). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jak organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia 12 sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 16 kwietnia 1997 r. znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr w S. Strona postępowania złożyła następnie do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt administracyjnych, w szczególności zaś z treści obu wymienionych wyżej decyzji SKO wynika, że sprawa z wniosku o wznowienie postępowania została po raz pierwszy rozpatrzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: B. A., F. K., G. P.. Na skutek zaś wniosku o ponowne rozpatrzenie, sprawa została rozpatrzona w składzie, w którym zasiedli D. K.-N., J. W. oraz B. A.. Jak wynika z powyższego, mimo zaistnienia przesłanek do wyłączenia pracownika zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 Kpa, w składzie organu orzekającego pozostała osoba, która orzekała w przedmiotowej sprawie przy pierwszym jej rozpatrywaniu. Osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Nie może być jej udziałem już wstępne postępowanie organu odwoławczego obejmujące badanie odwołania pod względem jego wymagań formalnych (art. 63 Kpa) oraz czynności przewidziane w art. 64 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt V SA 2535/01, LEX nr 149513). To samo dotyczy ponownego rozpatrywania sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze. Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem – zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą – w przypadku decyzji ostatecznej – sankcję w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2003 r., sygn. akt V SA 1313/02, nie publ.). Sąd, podzielając również pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 871/03 nie publ.), zważył, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 5 kwietnia 2004 r., czy też kontrola ważności decyzji wydanej przez tenże organ w dniu 29 grudnia 2003 r. byłoby przedwczesne, albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członka składu, który wydał decyzję z dnia 29 grudnia 2003 r. nr [...] winno rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 Kpa wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym celu należy przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), a następnie dokonać oceny, czy w świetle poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2003 r., nr [...]. Podstawy uchylenia decyzji w postępowaniu sądowym wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd będzie obowiązany wówczas uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.