II SA/Gd 3284/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Protokolant Agnieszka Lewandowska, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 25 listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w K. z dnia 13 września 2002 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz skarżącego 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Uzasadnienie: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 3 września 2002 roku. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126), nakazał J. D. rozbiórkę obiektu budowlanego realizowanego na terenie działki nr [...] w S. p powierzchni zabudowy wynoszącej 136 m2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania wszczętego z urzędu ustalono, że na działce nr [...] w S. K. P. rozpoczął budowę budynku mieszkalnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ administracji ustalił również, że inwestor w dniu 28 marca 2001 r. złożył w Urzędzie Gminy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Decyzji takiej dotychczas nie wydano. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 21 marca 2002 r. ustalono, że przedmiotowy obiekt realizowany bez pozwolenia na budowę jest podpiwniczony, a prace budowlane wykonywane są na etapie murowania ścian drugiej kondygnacji. Organ pierwszej instancji wskazał również, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości, na której prowadzone są roboty budowlane, jest J. D., który przejął ten obiekt w trakcie realizacji inwestycji. J. D. wyjaśnił w toku postępowania, iż nie wie kiedy zostały rozpoczęte roboty budowlane na trenie działki nr [...]. Informacji takiej nie uzyskano również od K. P. poprzedniego właściciela nieruchomości. Uwzględniając powyższe okoliczności, organ nadzoru budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 28 cytowanego wyżej Prawa budowlanego wszelkie roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określa art. 29 ustawy, który enumeratywnie wskazuje rodzaje robót budowlanych i obiektów, których realizacja nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zatem inwestor K. P. rozpoczął prowadzenie budowy domu mieszkalnego bez pozwolenia na budowę, to sprawa winna być rozstrzygnięta na podstawie art. 48 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, stanowiącego, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyraził ponadto pogląd, że art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie w odniesieniu do każdej samowoli budowlanej, w tym także do obiektów, których budowa została rozpoczęta przed dniem 1 stycznia 1995 roku, jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 roku. J. D. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił, iż to nie on rozpoczął oraz prowadził samowolną budowę domu mieszkalnego na przedmiotowej działce. Odwołujący się wywodził że nieruchomość z rozpoczętą budową przekazał mu Sąd Rejonowy w K. za długi jakie miał wobec niego inwestor K. P. Zabudowana w warunkach samowoli nieruchomość stanowi jedynie część długu, jaki miał wobec niego K. P. W toku postępowania w tej sprawie, po przejęciu nieruchomości w drodze licytacji, został po raz drugi oszukany, gdyż spłacił zadłużenia pierwotnego inwestora wobec Gminy Miejskiej w K. ZUS, urzędu skarbowego i Sądu w K. Decyzję organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki wydano kilka dni po zapłaceniu przez niego długów. Powołując się na te okoliczności właściciel nieruchomości wywodził, że nałożony na niego obowiązek rozbiórki jest krzywdzący i nieuczciwy, gdyż nie informowano go, że nabywa nieruchomość, na której znajduje się obiekt realizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję w dniu 25 listopada 2002 roku, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że z ustalonego stanu faktycznego (protokół z dnia 21 marca 2002 r.) wynika, że K. P. wystąpił wprawdzie o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, lecz pozwolenia takiego nigdy nie uzyskał, a zatem dopuścił się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał również, że wyłączną przesłanką do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jest fakt realizacji inwestycji bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki winien być skierowany do aktualnego właściciela nieruchomości. PWINB, ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących okoliczności nabycia działki nr [...] wskazał, iż nie mają one żadnego znaczenia dla postępowania administracyjnego. Mogą natomiast stanowić podstawę do złożenia skargi na czynności komornika. W skardze do Sądu J. D. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wywodził, że w toku postępowania w niniejszej sprawie nie został pouczony o treści art. 9 K.p.a., to jest o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący wywodził. że nie brał udziału w oględzinach budowy. że organ pierwszej instancji i do pisma z 10 września 2002 roku załączył mu wyłącznie protokół z oględzin łącznie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego. Do czasu otrzymania tego pisma nie znał prawnej sytuacji nieruchomości i nie wiedział o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania nakazu rozbiórki obiektu. Własność działki [...] w S. uzyskał na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. o przysądzeniu własności, które było podstawą ujawnienia jego praw w księdze wieczystej w dniu 23 sierpnia 2002 roku. Zarzucając naruszenie art. 10 § l k.p.a. J. D. wywodził. że organy administracji nie zapewniły mu. możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący akcentował tę okoliczność, że w piśmie organu pierwszej instancji z 10 września 2002 roku zawarto prośbę o ustosunkowanie się, lecz wyłącznie do informacji zawartych w protokole z oględzin budowy, pozostawiając mu na dokonanie tej czynności siedem dni. od otrzymania przedmiotowego pisma. Tymczasem 13 września 2002 roku organ pierwszej instancji wydał decyzję o nakazie rozbiórki pozbawiając go jednocześnie możliwości zajęcia stanowiska w tej sprawie. W ocenie skarżącego naruszenia przepisów postępowania dopuścił się również organ odwoławczy, który nie skorygował opisanych wyżej opisanych naruszeń przepisów postępowania przy ponownym badaniu sprawy. Narusza to zasadę praworządności i zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do konkretnych zarzutów skargi, wyraził pogląd. że prawidłowo zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego K. P., ówczesnego właściciela budynku. Ponieważ po przeprowadzeniu oględzin nastąpiła zmiana właściciela obiektu, organ pierwszej instancji przesłał skarżącemu protokół z wizji w celu zapoznania się z jego treścią i zajęcia stanowiska w terminie siedmiu dni. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji przed upływem tego terminu nie pozbawiło strony prawa wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów skoro J. D. został z protokołem oględzin zapoznany już w dniu 2 września 2002 roku. Jeżeli zatem dla zostawania art. 48 Prawa budowlanego konieczne jest jedynie stwierdzenie samowoli budowlanej. to wszystkie inne okoliczności podnoszone w tej sprawie nie mają znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. OZ.U. nr 153. poz. 1270). zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelki kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczona wyżej zasada ogólna postępowania oznacza przede wszystkim, że to na organie administracji spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, w toku którego zostanie wyjaśniony stan faktyczny, który następnie będzie podstawą do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Wyrażona wart. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej przesądza o tym, iż to organ administracji prowadzi postępowanie administracyjne i z urzędu przeprowadza wszelkie dostępne dowody dla prawidłowych ustaleń faktycznych. Rozwinięciem tej zasady są dalsze przepisy k.p.a. stanowiące, że za dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 k.p.a.), a organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. art. 77 § l k.p.a.). Inna ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona wart. 10 § l k.p.a. stanowi. że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się. co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady jest możliwe tylko w przypadkach określonych w § 2 art. 10 k.p.a.. to jest wówczas, gdy załatwienie spraw nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zapewnienie stronie postępowania. w rozumieniu art. 28 k.p.a.. czynnego udziału w każdym jego stadium. oznacza przede wszystkim obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (art. 61 § l i § 4 k.p.a.). o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych bądź oględzin (art. 79 § l k.p.a.), w tym celu. aby strona mogła w sposób aktywny zadawać pytania oraz składać wyjaśnienia w toku postępowania dowodowego, które to wyjaśnienia podlegają utrwaleniu w protokołach z tych czynności (por. 67 § l k.p.a.). W sprawie niniejszej najistotniejszy dowód w sprawach z zakresu prawa budowlanego, jakim są oględziny na terenie budowy, przeprowadzili wyłącznie pracownicy organów administracji bez udziału inwestora, poprzedniego i aktualnego właściciela nieruchomości. Stanowi to tak rażące naruszenie przytoczonych wyżej zasad postępowania, iż prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonych decyzji, z których ponadto wynika, że organy administracji obydwu instancji, nie zadały sobie nawet trudu dokonania ustalenia kiedy na przedmiotowej nieruchomości rozpoczęto budowę domu jednorodzinnego w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta miała podstawowe znaczenie dla stosowania przepisów prawa materialnego, a to z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. W decyzjach organów obydwu instancji zawarto błędny pogląd, iż niezależnie od daty rozpoczęcia robót budowlanych. sam fakt ich kontynuacji po dniu l stycznia 1995 r., w warunkach samowoli budowlanej. uzasadniał by wydanie nakazu rozbiórki całego obiektu budowlanego na podstawie 311. 48 Prawa budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z wykładnią obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 103 ust 2 ustawy kontynuacja budowy po dniu l stycznia 1995 roku mogła być podstawą rozbiórki tylko tej części obiektu budowlanego, który zrealizowano bez pozwolenia na budowę po dniu l stycznia 1995 roku. Skoro zatem skarżący jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i adresat decyzji. na podstawie a11. 52 Prawa budowlanego, nie brał żadnego udziału w postępowaniu przed organami obydwu instancji oraz uniemożliwiono mu wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów, to zgodnie z art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 156, poz. 1126 ze zm.) skarga podlegała uwzględnieniu z powodu naruszenia przepisów postępowania. gdyż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero prawidłowe ustalenia faktyczne dotyczące daty rozpoczęcia robót budowlanych prowadzonych niewątpliwie w warunkach samowoli budowlanej oraz terminu ich przerwania mogły być podstawą oceny jakie przepisy prawa materialnego miałyby zastosowanie w tej sprawie. Ustalenie w toku postępowania, iż nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości zobowiązywało organy administracji do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w każdym zakresie przewidzianym przepisami k.p.a. z udziałem aktualnego właściciela przedmiotowej działki, do którego mógł być skierowany nakaz rozbiórki. Niezbędne było więc zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania, pouczenie go o wszystkich prawach i obowiązkach przysługujących mu w tym postępowaniu, ponowne wyznaczenie terminu oględzin z zachowaniem wymagań określonych w k.p.a. z zakreśleniem mu terminu do złożeniu stosownych wyjaśnień oraz zachowania wymagań wynikających 10 § l k.p.a., to jest umożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, dowodów oraz zgłoszonych żądań. Z tych też przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku rozstrzygając o zwrocie kosztów postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a.