II SA/Gd 329/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 28 stycznia 2012 r., nr [...]; 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej G. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący G. i S. M. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 czerwca 2008 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta z 28 stycznia 2008 r. o nałożeniu na skarżących kary w wysokości 16.965,57 zł z tytułu wycięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Burmistrz Miasta, wydając decyzję z 28 stycznia 2008 r. jako jej podstawę prawną powołał art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Natomiast jako podstawę faktyczną wskazał, że W. N. na polecenie skarżącego i przy akceptacji skarżącej wyciął dwa świerki znajdujące się na działce nr [...] w R. przy ul. O. W. [...], stanowiącej m.in. współwłasność skarżących. Obwód wyciętych drzew, wobec braku kłód, ustalono w oparciu o art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie skarżących, w którym nie przecząc, że wycieli drzewa, podnosili brak świadomości bezprawności swego działania oraz bezduszność prawa dotyczącego kary z tytułu usunięcia drzew bez zezwolenia, decyzją z 25 czerwca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaaprobował ustalenia organu pierwszej instancji, dodając, że skarżący trafnie zostali uznani za adresatów decyzji o wymierzenie kary z tytułu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, gdyż władają nieruchomością, na której wycięte drzewa rosły. Za trafne uznano też ustalenie obwodu wyciętych drzew na podstawie art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a to z uwagi na brak kłód. Po wniesieniu przez skarżących skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję SKO z 25 czerwca 2008 r. podnieśli oni m.in. zarzut, że protokół z przeprowadzonych w dniu 20 lipca 2007 r. oględzin miejsca wycięcia drzew jest wadliwy. W szczególności zarzucono, że brak w nim informacji o pozostałych po wyciętych drzewach kłodach. Wskazano, że ma to istotne znaczenie dla ustalenia wysokości kary z tytułu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Wyrokiem z 11 marca 2009 r. WSA w Gdańsku w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 639/08 oddalił skargę skarżących. Uzasadniając wyrok Sąd stwierdził m.in., że protokół z oględzin miejsca wycięcia drzew odpowiada wymogom stawianym takim protokołom w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów. Sąd zaaprobował także ustalenie obwodu wyciętych drzew w sposób określony w art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, odnośnie zaś do zarzutu dotyczącego braku informacji o kłodach wyjaśnił, że zarzut ten, podniesiony dopiero przed sądem administracyjnym, nie może być skuteczny, gdyż nie sposób obecnie ustalić czy brak tej informacji wynika z tego, że kłód tych nie było w ogóle na terenie nieruchomości skarżących, czy też że były one tam, ale okoliczności tej nie odnotowano. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z 11 marca 2009 r. wniosła tylko skarżąca, gdyż skarżący po wydaniu tego wyroku zmarł. Po ustaleniu, że jedynym spadkobiercą skarżącego jest skarżąca Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 kwietnia 2012 r. w sprawie II OSK 143/12 skargę kasacyjną uwzględnił i uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA uwzględnił zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Uzasadniając to stwierdził, że wbrew twierdzeniom WSA w Gdańsku argument, iż z treści protokołu nie wynika, gdzie znajdowały się kłody usuniętych drzew, podniesiony dopiero w postępowaniu przed Sądem, jest skuteczny. W związku z tym wskazał, że w postępowaniu administracyjnym jedną z podstawowych zasad jest zasada prawdy obiektywnej, nakładająca na organy administracji prowadzące takie postępowanie obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności organ administracji jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. NSA wskazał, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). Wskazana zasada, jak wywiódł, musi być przestrzegana w każdym postępowaniu, ale z pewnością w sposób maksymalnie skrupulatny w postępowaniu mającym charakter karno-administracyjny, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Słusznie więc – zdaniem NSA - autor skargi kasacyjnej podnosi, że brak informacji, na temat w jakim stanie i czy w ogóle wycięte drewno (kłody) znajduje się na posesji, ma kluczowe znaczenie dla kwestii wymierzonej stronie skarżącej kary administracyjnej. NSA zaznaczył przy tym, że w pełni akceptuje też kolejny argument autora skargi kasacyjnej, że "zaniedbanie to prowadzi do potrzeby wyliczenia kary za pomocą wzoru, czego wynik może być mylny. Z doświadczenia wiadomo, że objętość pni świerków, mierzonych bezpośrednio przy ziemi jest bardzo różna. Są świerki o mniej więcej równej grubości pnia od samej ziemi wzwyż, a są też takie, które przy przyziemiu mają bardzo szerokie pnie, następnie mocno zwężające się ku górze. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, kiedy świerki były ścięte od ziemi w odległości 2 i 5 cm." Zdaniem NSA nie ulega wątpliwości, że skorzystanie z dyspozycji art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a więc ustalenie obwodu do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej przyjąwszy najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 % jest możliwe dopiero, gdy ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody. Jak sam zaś wskazał WSA w Gdańsku w swoim uzasadnieniu "w protokole brak informacji na ten temat, czy też były, ale okoliczności tej nie odnotowano". Z tych względów NSA uznał, że zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie przepisów postępowania okazał się zasadny. Nadto stwierdził, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia pozostałych przepisów przez WSA w Gdańsku, w tym w szczególności prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. NSA wyjaśnił też, że wobec tego, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania nie mógł uwzględnić wniosku autora skargi kasacyjnej o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych do WSA w Gdańsku decyzji administracyjnych, bowiem NSA może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę tylko, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W tym względzie powołał się na art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W końcu NSA wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie WSA w Gdańsku powinien wziąć pod uwagę zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem pierwszej instancji. Szczególnie WSA w Gdańsku powinien pamiętać o wadze zasady prawdy obiektywnej w postępowaniach o charakterze karno-administracyjnym, mając na uwadze, że także na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje - oczywiście w przenośnym sensie - znana prawu karnemu zasada domniemania niewinności, rozumiana jako obowiązek wydania rozstrzygnięcia tylko, gdy zgromadzono i zbadano materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Podczas ponownego rozpoznania sprawy skarżąca w piśmie z 17 lipca 2012 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych. W piśmie tym podniosła też zarzuty dotyczące innych niż oględziny miejsca wycięcia drzew dowodów. W szczególności twierdziła, że przeprowadzone w sprawie dowody z przesłuchania świadków i stron nie mają żadnej wartości dowodowej, gdyż zostały przeprowadzone z naruszeniem prawa. Twierdziła, że istnieją też wątpliwości co do daty wycięcia drzew, jednakże bliżej tego nie uzasadniła. W końcu podniosła, że w celu ustalenia obwodu wyciętych drzew na wysokości 130 cm należało przesłuchać funkcjonariuszy Straży Miejskiej, którzy stwierdzili fakt wycięcia drzew. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W rozpoznawanej sprawie wykładnia prawa dokonana przez NSA dotyczy przepisów postępowania, w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe. W świetle tej wykładni nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny być uchylone, gdyż wydając je naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naruszenie tych przepisów polegało na niewyjaśnieniu tych okoliczności, które przesądziły o zastosowaniu w sprawie art. 89 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 151 z 2009 r., poz. 1220 ze zm.), mianowicie czy rzeczywiście nie było kłód ściętych drzew. Tak rozumiane naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż – jak wskazał NSA, co też w związku z tym zawiera się w wiążącej wykładni prawa – doświadczenie życiowe daje podstawę do przyjęcia, iż ustalenie kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia na podstawie rzeczywistego obwodu drzewa zmierzonego na wysokości 130 cm mogłoby być dla skarżącej korzystniejsze. Zauważyć też należy, że NSA orzekał prawie 5 lat po usunięciu drzew, z powodu którego wymierzono skarżącej karę. Zatem, wiążąca wykładnia przepisów postępowania obejmuje też przyjęcie, iż wyjaśnienie tej okoliczności jest istotne mimo takiego upływu czasu. Uzasadnieniem dla takiego stanowiska jest szczególna waga zasady prawdy obiektywnej w postępowaniach o charakterze karno-administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wobec zarzutów podniesionych w piśmie z 17 lipca 2012 r. należy stwierdzić, że z powołanego już art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika także to, że sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę przekazaną mu w związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej jest związany wykładnią prawa, z której wynika kierunek koniecznych w sprawie ustaleń. W rozpoznawanej sprawie wykładnia przepisów postępowania dokonana przez NSA była związana z jedną z istotnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, przy czym nie była to okoliczność, od której zależała zasada wymierzenia kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Można w związku z tym stwierdzić, że w sprawie została przesądzona odpowiedzialność skarżącej z tytułu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia oraz że konieczne jeszcze ustalenia dotyczą wysokości tej kary. Z tego względu należy w ramach wskazań co do dalszego postępowania stwierdzić, iż uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa będzie ponownie rozpatrzona oraz że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji pierwszej instancji wyjaśni jedynie czy brak jest kłód wyciętych drzew. Następnie w oparciu o poczynione ustalenia organ ten określi wysokość kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Takie ograniczenie dalszego postępowania, wynikające z wykładni art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest szczególnie uzasadnione w rozpoznawanej sprawie, gdyż zarzuty zawarte w piśmie z 17 lipca 2012 r. zostały już podniesione w skardze kasacyjnej i z tych zarzutów NSA uwzględnił tylko ten, który dotyczył wadliwości protokołu z oględzin miejsca usunięcia drzew, w kontekście stwierdzenia braku kłód. Należy jednakże zauważyć, że NSA wyraźnie wskazał, iż wobec zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego przepisów postępowania nie odnosi się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Wszelkie więc kwestie związane z wykładnią i stosowaniem prawa materialnego pozostają otwarte. W tym rozważenia wymagać może konstytucyjność stosowanych w sprawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, przy czym jest to zagadnienie, które należy pozostawić sądowi administracyjnemu, który będzie rozpoznawał ewentualną kolejną skargę skarżącej. W aktualnym stanie sprawy, w którym podważono podstawy ustalenia wysokości nałożonej kary pieniężnej, brak podstaw do skutecznego kwestionowania konstytucyjności decyzji organów administracji. Nasuwającym się bowiem zagadnieniem konstytucyjnym jest zgodność art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), którego ocena wymaga ostatecznego określenia wysokości sankcji administracyjnej. Zagadnienie to nasuwa się m.in. wobec zawartego w skardze kasacyjnej, w ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdzenia, iż usunięte drzewa zostały posadzone przez skarżącą oraz jej męża. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Ponadto wobec uwzględnienia skargi i wniosku o zwrot kosztów postępowania Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2008 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U nr 163, poz. 1349 ze zm.) zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, uwzględniając, że wobec zwolnienia skarżącej od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych koszty postępowania ograniczyły się do wynagrodzenia reprezentującego ją radcy prawnego.