II SA/Gd 331/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędziowie: WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody z dnia 19 marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2003r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona nie może być wykonana. Decyzją z dnia 29 grudnia 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 12 listopada 2003 r. złożonego przez D. M. zatwierdził przedłożony projekt budowlany oraz wydał pozwolenie na budowę – rozbudowę od strony wschodniej lokalu gastronomicznego "[...]", znajdującego się na terenie położonym w S. przy ul. [...] (nr działki [...]). Jednocześnie organ I instancji nakazał inwestorowi uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jak i zawiadomienie właściwego organu nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu budowy. Jako obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane organ wskazał działkę nr [...], położoną w S. przy ul. [...]; z kolei w świetle art. 107 § 4 k.p.a., wobec uwzględnienia w całości wniosku strony, organ odstąpił od uzasadnienia przedmiotowej decyzji. Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia wniosła H. K., wskazując na wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa budowlanego oraz mimo sprzeczności istotnych ustaleń organu ze złożonym przez inwestora projektem budowlanym. Podnosząc wskazane zarzuty odwołująca wniosła o uchylenie wydanej decyzji organu I instancji, odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego oraz odmowę wydania pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko odwołująca podniosła, iż w/w decyzja Prezydenta Miasta godzi w jej interes jako drugiego współwłaściciela nieruchomości. Projekt przedstawiony przez D. M. ingeruje bowiem w działkę nr [...]; w tym zaś zakresie organ nie wydał stosownego pozwolenia na budowę. Co istotne, D. M. na terenie działki nr [...] planuje wybudować szatnię sezonową jak również pomniejszyć dotychczasową toaletę; nie uwzględnia jednakże faktu, iż część objętego projektem gruntu stanowi współwłasność odwołującej. Nadto, przedstawiony projekt przewiduje wybudowanie na I poziomie piętra tarasu, co w znacznym stopniu zaciemni zajmowane przez odwołującą pomieszczenia; w projekcie błędnie też podaje się odległości mających powstać zabudowań od zabudowań już istniejących. Okoliczność ta powoduje zmianę kwalifikacji grupy zagrożenia pożarowego. Decyzją z dnia 19 marca 2004 r. nr [...] W. P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy – Prawo budowlane zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż przedłożone przez inwestora dokumenty spełniają wymagania zakreślone w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Inwestycja na działce o nr [...] polegać ma na wyburzeniu istniejącej zabudowy i odbudowie jej w zbliżonym obrysie; z przedłożonej dokumentacji nie wynika zaś ingerencja w budynek istniejący na działce o nr [...]. Co równie ważne, projekt zagospodarowania działki świadczy o prawidłowym usytuowaniu obiektu w odległościach zgodnych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. K. wniosła o uchylenie w/w decyzji Wojewody. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła błędną interpretację stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja oddziaływuje wyłącznie na działkę nr [...], a w konsekwencji sprzeczność pomiędzy zakresem pozwolenia na budowę a zakresem planowanej inwestycji; nadto w skardze zawarto zarzut nieustosunkowania się przez organ odwoławczy do podniesionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji kwestii błędnej inwentaryzacji. W uzasadnieniu skargi H. K. wskazała, iż planowany zakres robót budowlanych w sposób oczywisty wykracza poza zakres otrzymanego pozwolenia na rozbudowę od strony wschodniej lokalu gastronomicznego "[...]"; jest to istotna kwestia z uwagi na współwłasność ścian budynku i sąsiedztwo pomieszczeń skarżącej z pomieszczeniami modernizowanymi. Sam projekt obejmuje bowiem także działkę nr [...], której skarżąca jest współwłaścicielem; błędne jest więc twierdzenie organu odwoławczego, iż inwestycja oddziaływuje jedynie na działkę nr [...]. Co także istotne, złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy tylko lokalu gastronomicznego "[...]"; tymczasem planowany zakres robót obejmuje również lokal mieszkalny, którego wniosek nie obejmował. Dalej skarżąca wskazała, iż rozbudowywany lokal ma cały czas charakter lokalu mieszkalnego; decyzja o pozwoleniu na jego użytkowanie została bowiem przez nią zaskarżona do sądu administracyjnego. Z kolei organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu; w uzasadnieniu decyzji organu II instancji nie odniesiono się bowiem do zarzutu oparcia projektu na błędnej inwentaryzacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, uznając zawarte w niej zarzuty za niezasadne i podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) W myśl art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; zgodnie zaś z art. 135 § 1 przedmiotowego aktu normatywnego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wskazać należy, iż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, iż meritum rozpatrywanej sprawy koncentruje się wokół sprzeczności pomiędzy zakresem wydanego pozwolenia na budowę a zakresem planowanej inwestycji patrząc przez pryzmat obszaru oddziaływania obiektu, dla kompleksowej oceny prawidłowości postępowania organów administracji architektoniczno – budowlanej podstawowe znaczenie mają przepisy art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. W świetle cytowanych przepisów przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy zaś, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Z kolei w art. 28 ust. 1 i 2 przedmiotowego aktu prawnego wskazano, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31; stronami zaś w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Co istotne, art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stoi na straży prawa do zabudowy określonej w art. 4 czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Sąd generalnie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w Prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Interesy osób trzecich winny być brane pod uwagę na etapie prac projektowanych i przez organ przygotowujący decyzję - pozwolenie na budowę. Nie można bowiem oczekiwać, aby interes osób trzecich był najważniejszym i jedynym kryterium, jakie bierze się pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1517/97, baza LEX nr 43323). Jednakże organ orzekający w konkretnej sprawie z zakresu prawa budowlanego winien, co warte podkreślenia, prowadzić dane postępowanie mając na uwadze zasady wyrażone w k.p.a. jak i przepisy mające za przedmiot rzetelność i prawidłowość postępowania dowodowego. Stąd też znaczenia nabierają zwłaszcza art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; w świetle zaś art. 77 § 1 w/w aktu prawnego organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Mając powyższe rozważania na względzie podnieść należy, iż we wniosku o pozwolenie na budowę (w przedmiotowej sprawie dotyczącym rozbudowy lokalu gastronomicznego położonego przy ul. [...] w S.) D. M. wskazała jako obszar prowadzenia potencjalnych robót budowlanych działki o nr [...] oraz [...]. Nadto, w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podała, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr [...] w obrębie ewidencyjnym S. na cele budowlane wynikające z tytułu własności. Organ I instancji wydając zaś decyzję o pozwoleniu na budowę wskazał, iż dotyczy ona rozbudowy od strony wschodniej lokalu gastronomicznego "[...]" na terenie położonym w S. na działce o nr [...]; jednocześnie w ocenie organu obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi wyłącznie działka o nr [...]. Otóż z takim stanowiskiem, w świetle stanu faktycznego sprawy jak i obowiązującego wówczas stanu prawnego nie sposób się zgodzić. Wskazać bowiem należy, iż z treści wypisów z rejestru gruntów znajdujących się w aktach administracyjnych (k. 2 i 3 akt organu I instancji) wynika, iż właścicielem działek o nr [...] i [...] jest Gmina – Miasto S., przy czym w przypadku działki [...] D. M. dzierżawi udział wynoszący 70/2641 części, a w przypadku działki [...] jest współużytkownikiem wieczystym 3 różnych wielkościowo udziałów wynoszących łącznie 69/100 części. Jednocześnie przysługuje jej prawo własności lokali oznaczonych nr [...], nr [...] i nr [...]. Z kolei skarżącej, również współużytkownikowi wieczystemu działki o nr [...] (udział 31/100 części) przysługuje prawo własności lokalu oznaczonego nr [...]. Z uwagi na występujące w danym przypadku udziały we współużytkowaniu wieczystym działki o nr [...], z którymi w świetle art. 235 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.) związane jest prawo własności wyodrębnionych lokali, konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pojawi się w momencie, gdy planowane bądź wykonane roboty budowlane przekraczają zakres zwykłego zarządu. W myśl bowiem art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przypadku współużytkowania wieczystego, podobnie jak w przypadku współwłasności co do zasady, do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, np. ingerencji w budynek stanowiący współwłasność współużytkowników potrzebna jest zgoda wszystkich współużytkowników /art.199 kc./. Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów, zwłaszcza mapy z uzbrojeniem podziemnym do celów projektowych jak i rzutu tarasu w stanie projektowanym jednoznacznie potwierdza ingerencję planowanej rozbudowy również w działkę oznaczoną nr [...]. Budynek na działce o nr [...] wypełnia jej obrys; tym samym zewnętrzne ściany budynku stanowią części wspólne. Wykonanie przez inwestora robót budowlanych bezsprzecznie obejmie część nieruchomości, która stanowi część wspólną (np. umiejscowienie drzwi prowadzących na taras w miejscu istniejącego okna). Projekt w tej części obejmuje bowiem ścianę boczną znajdującą się na granicy działek. Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, iż fakt tej ingerencji przyznaje również pełnomocnik uczestniczki postępowania D. M. (protokół rozprawy – k. 179). Z powyższych wywodów wynika, iż planowanych przez inwestora robót budowlanych nie można zakwalifikować jako przeprowadzenia wyłącznie rozbudowy lokalu gastronomicznego znajdującego się na parterze budynku; nie można również przyjąć, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca już na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, iż obszarem oddziaływania obiektu jest jedynie działka nr [...]. Mając bowiem na uwadze treść art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, podnieść należy, iż organ I instancji w sentencji decyzji błędnie oznaczył, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje jedynie działkę nr [...]; tym samym pominięto działkę nr [...], znajdującą się we współużytkowaniu skarżącej. Z akt sprawy nie wynika zaś aby organ badał obszar oddziaływania planowanej rozbudowy na cały budynek posadowiony na działce o nr [...]. Organ uwzględniając obowiązujące zasady postępowania administracyjnego winien był oprzeć się na dogłębnej analizie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu cytowanego przepisu ustawy – Prawo budowlane, tj. terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tymczasem ustalenia dotyczyły jedynie działki o nr [...]. Oczywistym jest zaś, iż rozbudowa lokalu gastronomicznego znajdującego się na parterze budynku de facto oddziaływuje na cały sąsiadujący obiekt, w którym skarżąca - współużytkownik wieczysty gruntu posiada lokal mieszkalny. Co równie ważne, oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno było wzbudzić wątpliwość organu. Inwestor podał w nim bowiem, iż posiada takie prawo w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. W rzeczywistości jednak, jak wyżej wskazano, działka nr [...] stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego. Tym samym D. M. składając stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna była posiadać zgodę skarżącej na konkretną inwestycję budowlaną (por. w tej materii J. Dessoulavy – Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2006, s. 396). W aktach administracyjnych brak jest dokumentu wyrażającego zgodę skarżącej na ewentualne roboty budowlane. Okoliczność, iż jeden ze współużytkowników wieczystych stosownej zgody nie wyraża wyklucza zaś możliwość wydania przez organ pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r., II OSK 179/05, publ. ONSAiWSA 2006/3/88). W reasumpcji, mając na uwadze, iż granicę niniejszej sprawy w świetle art. 134 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego, co do którego wypowiedziały się organy obydwu instancji, należy stwierdzić, że organ I instancji błędnie zinterpretował w/w przepisy prawa materialnego; jednocześnie nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Oceniając zaś postępowanie organu odwoławczego, zauważyć należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygana. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została w pełni zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, odrębnego postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, iż organ odwoławczy - Wojewoda - wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej nie poczynił w tej materii żadnych czynności; nie dostrzegł bowiem błędów popełnionych na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji i decyzję Prezydenta Miasta utrzymał w mocy nie znajdując podstaw do jej uchylenia bądź zmiany. Również postępowanie II - instancyjne dotknięte było błędami powyżej opisanymi. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji w istocie przytoczył jedynie treść art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane; brak jest w nim stosownej analizy stanu faktycznego sprawy jak i kompleksowego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez H. K. w odwołaniu. W tym stanie naruszenie przepisów postępowania jak i błędne zastosowanie wskazywanych przepisów prawa materialnego powoduje konieczność wyeliminowania decyzji organu I i II instancji z obrotu prawnego. Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2003 r. nr [...]. Na podstawie art. 152 w/w aktu normatywnego orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 w/w ustawy odnosi się do aktów lub czynności które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Istnieją zatem podstawy aby odnieść się do kwestii wykonalności decyzji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny przeprowadzić postępowanie stosownie do wyżej podanych wskazań, mając na uwadze zwłaszcza prawidłową wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Uwzględnieniu winny podlegać także rozważania mające za przedmiot prawidłowość postępowania administracyjnego patrząc przez pryzmat naczelnych zasad tej procedury.