II SA/Gd 3314/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w dnia 13 października 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w G. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o niezgłoszeniu sprzeciwu lub uwag przez Państwowego Portowego Inspektora Sanitarnego 1. oddala skargę, 2. oddala wniosek uczestnika B Spółka z o. o. w G.o zasadzenie kosztów postępowania. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2000 r. nr [...] Wojewoda, powołując się na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę - modernizację instalacji termicznej obróbki odpadów na terenie oczyszczalni wód balastowych w G., zatwierdził "projekt budowlany modernizacji instalacji termicznej obróbki odpadów", wydał pozwolenie na budowę -modernizację owej instalacji oraz zobowiązał do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Powyższa decyzja została doręczona również Stowarzyszeniu A w G. Pismem z dnia 20 września 2002 r. B Spółka z o.o., powołując się na art. 56 ustawy Prawo budowlane, poinformował Państwowego Portowego Inspektora Sanitarnego dla Portu o zakończeniu budowy Stacji Termicznej Obróbki Odpadów i zamiarze przystąpienia do jej użytkowania oraz zwrócił się do tegoż organu o wydanie opinii w przedmiocie przygotowania inwestycji do eksploatacji. Postanowieniem z dnia 14 października 2002 r. nr [...] Państwowy Portowy Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 3 i art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 106 k.p.a. postanowił nie stawiać sprzeciwu w przekazaniu do użytku Stacji Termicznej Obróbki Odpadów. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podczas odbioru nie stwierdzono odstępstw od dokumentacji projektowej, inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem i prace zostały zakończone. Zażalenie na powyższe postanowienie w dniu 25 listopada 2002 r. złożyło Stowarzyszenie A w G., wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 29 kwietnia 2002 r. zarząd Stowarzyszenia wystąpił do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego o uznanie Stowarzyszenia za stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia B Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie Stacji Termicznej Obróbki Odpadów Niebezpiecznych. W dniu 24 października 2002 r. organ powiadomił Stowarzyszenie o wszczęciu postępowania w tej sprawie, jednak w dniu 14 października 2002 r. Państwowy Portowy Inspektor Sanitarny wydał zaskarżone postanowienie, które nie zostało doręczone Stowarzyszeniu. Takim działaniem organ pozbawił Stowarzyszenie możliwości udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, naruszając tym samym art. 106 k.p.a. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2002 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia i pozostawił je bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgodnie z art. 31 k.p.a. do uczestników postępowania, obok stron, mogą należeć podmioty na prawach strony, między innymi organizacja społeczna, w myśl zaś art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna powinna wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie otrzymało decyzję Wojewody z dnia 4 sierpnia 2000 r., na mocy której inwestor został zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie Stacji Termicznej Obróbki Odpadów. Od dnia wydania owej decyzji do dnia wydania zaskarżonego postanowienia do Państwowego Portowego Inspektora Sanitarnego nie wpłynął wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Organ wskazał, iż skoro Stowarzyszenie nie było stroną niniejszego postępowania, nie przysługuje mu prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Państwowego Portowego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 października 2002 r., gdyż zgodnie z treścią art. 127 k.p.a. zażalenie na postanowienie przysługuje stronie postępowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Stowarzyszenie A w G. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu: * naruszenie przepisów postępowania - w szczególności art. 10 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez odmowę przez "inny organ" stronie czynnego udziału w postępowaniu o zajęcie stanowiska w formie postanowienia przed wydaniem decyzji przez organ załatwiający sprawę, mimo że Stowarzyszenie udowodniło, że przed wszczęciem postępowania w sprawie zwróciło się od organu o uznanie za stronę, zaś organ uznał Stowarzyszenie za stronę udostępniając akta sprawy i zawiadamiając o wszczęciu postępowania, * naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez nieprzywrócenie Stowarzyszeniu terminu do wniesienia zażalenia, mimo, że Stowarzyszenie w terminie 7 dni złożyło prośbę o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz uprawdopodobniło, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnik postępowania B Spółka z o.o. w G. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że nie jest trafny zarzut, że organ odmówił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, bowiem skarżący nie wystąpił o dopuszczenie go do uczestnictwa w postępowaniu, a wydanie postanowienia na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa możliwe jest jedynie na wniosek. Skarżący występował jedynie do Wojewody -Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego - o uznanie go za stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Podkreślił, że skarżący dysponował decyzją z dnia 4 sierpnia 2000 r. Wojewody , którą m. in. nałożono na uczestnika obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, oraz wiedzą co do powinności zawiadomienia organów inspekcji sanitarnej ,wynikającej z treści art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane , a mimo to zaniechał wystąpienia o uznanie go za stronę w postępowaniu, którego dotyczy zaskarżone postanowienie. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Wojewody z dnia 4 sierpnia 2000 r. , na mocy której B Spółka z o.o. w G. uzyskała pozwolenie na budowę - modernizację instalacji termicznej obróbki odpadów na terenie oczyszczalni wód balastowych oraz została zobowiązana do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, została doręczona również skarżącemu Stowarzyszeniu. Art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania oraz wydania zaskarżonego postanowienia stanowił, iż inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Z kolei w myśl art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor obowiązany jest dołączyć oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy. Zestawienie przytoczonych wyżej przepisów wskazuje, że postępowanie oparte o art. 56 Prawa budowlanego jest odrębnym postępowaniem, które wszczyna zawiadomienie organów wymienionych w tym przepisie przez inwestora. Natomiast postępowanie oparte o przepis art. 57 Prawa budowlanego wszczyna się na wniosek inwestora, który jest zobowiązany dołączyć do wniosku oświadczenia o braku sprzeciwu ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1 powołanej ustawy. Są to dwa odrębne postępowania. Spółka B dokonała w trybie art. 56 ustawy Prawo budowlane zawiadomienia Państwowego Portowego Inspektora Sanitarnego dla Portu o zakończeniu budowy obiektu i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Wniosek skarżącego z dnia 29 kwietnia 2002 r. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony został skierowany nie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a do Wojewody. Wniosek ten dotyczył postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie modernizowanej stacji termicznej obróbki odpadów ( art. 57 ustawy Prawo budowlane), a nie postępowania dotyczącego zajęcia stanowiska przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ( art. 56 ustawy Prawo budowlane). Skarżący nie wystąpił o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu toczącym się przed Państwowym Portowym Inspektorem Sanitarnym, mimo że był w posiadaniu decyzji Wojewody z dnia 4 sierpnia 2000 r. nr [...]. Skarżący, będący organizacją mającą na celu m.in. podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska, uczestnictwo w rozwoju infrastruktury miejskiej, mógł i powinien, dysponując wiedzą o zobowiązaniu nałożonym na inwestora dotyczącym uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, zadbać o złożenie wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Wskazać należy, że bezpodstawny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 106 kpa. Przepis ten reguluje tzw. współdziałanie organów, które ma miejsce wówczas, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Współdziałanie organów musi wnikać z wyraźnego przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze postanowienia, a procedowanie przez organy odbywa się w ramach konkretnej, zawisłej już przed organem załatwiającym, sprawy. Organ załatwiający sprawę zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska i zawiadamia o tym stronę. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym przepisami stosuje się odpowiednio przepisy art. 36 - 38 kpa, które dotyczą obowiązków organu w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, możliwości złożenia zażalenia w takiej sytuacji oraz odpowiedzialności pracownika organu. Mimo że Państwowy Portowy Inspektor Sanitarny wydając postanowienie z dnia 14 października 2002 r. powołał się na art. 106 kpa, przepis ten w postępowaniu opartym o przepis art. 56 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania. Postępowanie to bowiem poprzedza postępowanie oparte na przepisie art. 57 Prawa budowlanego, wobec czego organ prowadzący postępowanie z wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ( art. 57) nie może zwrócić się do organu Inspekcji Sanitarnej o zajęcie stanowiska, ani zawiadomić o tym strony, bowiem w chwili wszczęcia postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie postępowanie wszczęte na skutek zawiadomienia organu przez inwestora o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania ( art. 56) winno być zakończone. Ponadto postępowanie w trybie art. 56 wszczynane jest na wniosek inwestora, a w przypadku współdziałania organów postępowanie wszczynane jest na skutek zwrócenia się przez jeden organ do innego organu o zajęcie stanowiska. W przypadku współdziałania organów niezajęcie stanowiska pociąga za sobą konieczność stosowania przepisów art. 36 -38 kpa, gdy niezajęcie stanowiska przez organ na podstawie art. 56 Prawa budowlanego traktuje się jako niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Stanowisko podobne o niestosowaniu przepisu art. 106 kpa zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 1999 r. , sygn. akt II SA/Ka 1913/97, (Wokanda 2000/6/36) - w odniesieniu do uzgodnienia przez inwestora projektu budowlanego pod względem wymagań sanitarnych. Wobec powyższego Portowy Inspektor Sanitarny nie miał obowiązku zawiadamiać skarżącego o prowadzonym przez siebie postępowaniu, bowiem art. 106 kpa nie miał zastosowania, a skarżący nie złożył wniosku w trybie art. 31 § 1 pkt 2 kpa o dopuszczenie go do udziału w tym właśnie postępowaniu. Skoro Stowarzyszenie nie było stroną postępowania, które toczyło się w oparciu o przepis art. 56 ustawy Prawo budowlane, to nie było ono także legitymowane do wniesienia zażalenia na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 grudnia 2002 r. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa w zw. z art. 144 kpa zażalenie na postanowienie przysługuje jedynie stronie postępowania, wobec czego organ zasadnie na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie z dnia 14 października 2002 r. Brak było też podstaw do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Uczestnicząca w postępowaniu sądowym na prawach strony B Spółka z o.o. w G. wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W postępowaniu cywilnym sprawą zwrotu kosztów postępowania sądowego (w tym zastępstwa procesowego) rządzi wyrażona w art. 98 k.p.c. zasada odpowiedzialności za wynik procesu, wedle której strona przegrywająca zwraca swemu przeciwnikowi i na jego żądanie (z zastrzeżeniem wyjątków: np. art. 101 i 102 k.p.c.) koszty procesu. Jest także prawna możliwość rozstrzygania o kosztach w odniesieniu do interwenienta ubocznego. W sądownictwie administracyjnym obowiązują odmienne reguły. Zasada odpowiedzialności za wynik procesu w odniesieniu do kosztów postępowania jest znacznie ograniczona. Instytucja interwencji ubocznej nie występuje, a osoby, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego (nie będące skarżącymi), mogą wziąć udział w postępowaniu jedynie na prawach strony (art. 33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na gruncie powołanej ustawy o zwrocie kosztów postępowania orzeka Sąd jedynie w orzeczeniu uwzględniającym skargę, wyłącznie na rzecz skarżącego, od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności (art. 200 cytowanej ustawy). W tej sytuacji osobom, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, ale uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony, zwrot kosztów postępowania nie przysługuje bez względu na wynik postępowania sądowego, a więc zarówno od strony skarżącej, jak i od strony przeciwnej (organu, który wydał zaskarżony akt, podjął zaskarżoną czynność lub dopuścił się bezczynności). Wniosek zainteresowanej Spółki o zwrot kosztów postępowania podlegał zatem oddaleniu.