II SA/Gd 332/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. T. na decyzję Wojewody z dnia 25 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu 19 listopada 2012 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek K. P. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [[...]] położonej w U., przy ul. M.. Pismem z dnia 21 listopada 2012 r. starosta wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku z dnia 19 listopada 2012 r. o następujące dokumenty: 1. prawidłowo wypełnione oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane na działce nr [[...]], 2. podpisy projektantów na stronie tytułowej projektu budowlanego, 3. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane na działce nr [[...]]-[[...]] w miejscowości U., 4. spis zawartości projektu budowlanego z odniesieniem do poszczególnych stron, 5. ponumerowanie stron projektu wraz ze spisem zwartości projektu budowlanego z odniesieniem do poszczególnych stron, 6. zszycie dokumentacji w sposób uniemożliwiający dekompletację, 7. czwarty egzemplarz części konstrukcji. W odpowiedzi, wnioskodawczyni dołączyła poprawione oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością, oraz podpisy projektantów na stronie tytułowej uzupełniono. Wyjaśniła, że nie było zajęcia sąsiednich terenów przez elementy konstrukcyjne budynku, nadto spis zawartości projektu architektonicznego uzupełniono o numerację stron, ponumerowano strony projektu branży konstrukcyjnej i wentylacji mechanicznej oraz spis zawartości tych projektów uzupełniono o numerację stron; zszyto dokumentację wentylacji mechanicznej i instalacji sanitarnej; dostarczono czwarty egzemplarz części konstrukcyjnej. Na skutek uwag wniesionych przez A. W. (współwłaściciela budynku nr [[...]] oraz gruntu sąsiadującego z działką nr [[...]]), U. i J. L. (właścicieli mieszkania znajdującego się w budynku sąsiadującym z działką nr [[...]]) oraz W. T., Starosta kolejnym postanowieniem, z dnia 5 stycznia 2013 r., nałożył na wnioskodawczynię obowiązek uzupełnienia dokumentacji o: potwierdzenie zapewnienia ochrony interesów osób trzecich związanych z oświetleniem naturalnym dla budynku położonego na działce nr [[...]]; wyjaśnienie niezgodności wymiarowania projektowanego budynku na projekcie zagospodarowania w stosunku do przedłożonego rzutu przyziemia; opinię techniczną uzupełnioną o wpływ projektowanej zabudowy na nieruchomości sąsiednie, w szczególności z uwzględnieniem budynku położonego na działce nr [[...]], gdzie ściany budynków przenikają się oraz wykonania fundamentowania na ławie fundamentowej budynku sąsiedniego; wskazanie przebiegu granicy nieruchomości nr [[...]] na rzucie przyziemia projektowanego budynku; wskazanie wysokości ścianki kolankowej w projektowanym budynku przy granicy z działką nr [[...]]; wskazanie spełnienia warunków wynikających z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; prawidłowe nazewnictwo obiektu zgodnie z obowiązującymi przepisami; dane techniczne obiektu z podanymi danymi technicznymi lokali mieszkalnych zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; układ konstrukcyjny obiektu budowlanego (zastosowane schematy konstrukcyjne, założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń oraz podstawowe wyniki tych obliczeń); uzupełnienie do charakterystyki energetycznej dotyczące sprawności energetycznej urządzeń; określenie prawidłowej kategorii geotechnicznej wraz z dostarczeniem wskazanych badań podłoża gruntowego dla przedmiotowego projektu budowlanego; w branży konstrukcyjnej nieprawidłowo określono ilość kondygnacji projektowanego budynku; rozwiązania dotyczące dostępności dla osób niepełnosprawnych; informację dotyczącą spełnienia warunku wynikającego z ustaleń obowiązującego planu, dotyczącą lokalizacji śmietnika w pomieszczeniu zamkniętym będącym integralną częścią budynku; informację dotyczącą wskazania spełnienia warunku wynikającego z ustaleń planu, dotyczącą zachowania min. 5 % powierzchni przyrodniczo – czynnej. Pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że: okna w budynku na działce nr [[...]] znajdują się w ścianie zlokalizowanej na granicy, a jego lokalizacja jest niezgodna z warunkami technicznymi pod względem odległości od granicy działki oraz pod względem bezpieczeństwa pożarowego; nie widzi rozbieżności w wymiarowaniu obiektu; w opinii technicznej w punktach 2 i 3 zawarte zostały uwagi dotyczące wpływu projektowanej rozbudowy na sąsiednie nieruchomości; brak jest podstawy prawnej do żądania wrysowywania przebiegu granic na rzucie przyziemia budynku; ścianka kolankowa została ustalona zgodnie z ustaleniami planu; nie można mówić o pogorszeniu nasłonecznienie w budynku na działce nr [[...]]; projektowany budynek jest jednorodzinny z usługą; wszystkie dane techniczne obiektu podano w opisie technicznym; zastosowane schematy konstrukcyjne oraz wynikające z nich założenia do obliczeń poszczególnych elementów konstrukcyjnych zawarte są na rysunkach konstrukcyjnych; charakterystykę energetyczną uzupełniono; dla określenia parametrów gruntowych wykorzystano archiwalne badania gruntowe dla budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce oraz wyniki badań wynikających z wykonania geotechnicznego otworu próbnego; w punkcie II konstrukcyjnego Opisu Technicznego projektowany obiekt określono jako "3-kondygnacyjny, niepodpiwniczony, z poddaszem użytkowym", co jest zgodne z nomenklaturą zawartą w projekcie branży architektonicznej; dla projektowanej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej nie ma wymogu dostępności dla niepełnosprawnych na wyższe kondygnacje budynku; ustalenia planu dotyczące lokalizacji śmietników i powierzchni biologicznie czynnej nie mają zastosowania. Do pisma dołączono: geodezyjny pomiar budynku, zamienny fragment opisu technicznego, charakterystykę energetyczna i list do Burmistrza Miasta U. Starosta decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [[...]] w U., ponieważ wnioskodawczyni nie wykonała postanowienia z dnia 5 stycznia 2013 r. Starosta ustalił, że działka nr [[...]] położona jest na terenie oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Centrum 2" (uchwała Rady Miejskiej z dnia 25 września 2003 r. Nr [[...]]) symbolem 15 MU. Projektowany na działce nr [[...]] budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową. Przyjęcie tego nazewnictwa nie stoi na przeszkodzie przeznaczenia lokali mieszkalnych najbliżej rodzinie właściciela nieruchomości. Sama deklaracja zamieszkania w wydzielonych lokalach osób spokrewnionych nie zwalnia projektanta od wykonania projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymogu określonego w art. 5 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie zapewnia dostępności dla osób niepełnosprawnych do lokali mieszkalnych położonych na pierwszej kondygnacji oraz nie zapewnia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto projekt nie spełnia wymogów określonych w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, gdyż pomimo powołania się na istniejące badania geotechniczne nie zostały one do niego dołączone. Starosta zauważył, że projekt jest niezgody z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., bowiem występują rozbieżności wymiarowania projektowanego budynku na projekcie zagospodarowania terenu i rzutu przyziemia projektowanego budynku. Starosta stwierdził, że rozbiórka budynku wnioskodawczyni, która będzie musiała poprzedzać realizację przedmiotowego projektu, w sposób nieuchronny może spowodować katastrofę budowlaną zabudowy sąsiedniej. Natomiast fakt stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku położonego na nieruchomości nr [[...]] oraz składanych wstępnych deklaracji w latach poprzednich nie może skutkować wprowadzeniem ograniczenia praw właściciela tej nieruchomości i zwolnieniem projektanta od projektowania w sposób zgodny ze sztuka budowlaną, poszanowaniem interesów osób trzecich z uwzględnieniem istniejącego stanu nieruchomości sąsiednich. Starosta twierdzi, że ustalenia obowiązującego planu nie pozostawiają wątpliwości jeśli chodzi o dopuszczalną wysokość projektowanej ścianki kolankowej max. 90 cm licząc od podłogi i mimo, że inwestor w swoich wyjaśnieniach nie neguje zaprojektowania ścianki kolankowej niezgodnie ze wskazanymi ustaleniami planu, to usprawiedliwia to zachowaniem ładu architektonicznego, jako nadrzędnej roli planowania. Według starosty nie ma żadnych przepisów planu, które usprawiedliwiałyby wybiórcze stosowanie lub wskazywałyby nadrzędność poszczególnych postanowień. Od decyzji Starosty odwołanie wniosła K. P., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu wskazuje się, że mimo precyzyjnego ustosunkowania się w piśmie z dnia 28 stycznia 2013 r. do uwag organu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jasno, które z poszczególnych punktów postanowienia zostały uznane za załatwione. Odwołująca się wyjaśnia, że jej celem jest realizacja domu jednorodzinnego z usługą i nie ma prawnych przeciwwskazań zaprojektowania domu mieszkalnego jednorodzinnego z wydzieleniem indywidualnych przestrzeni funkcjonalnych dla każdego z członków rodziny. Dla określenia parametrów gruntowych wykorzystano archiwalne badania gruntowe dla budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce oraz wyniki badań wynikających z wykonania geotechnicznego otworu próbnego. Ponieważ działka jest całkowicie zabudowana budynkiem, który w trakcie projektowania był użytkowany, nie było możliwości wykonania badań na działce. Odwołująca stwierdziła ponadto, że nie ma rozbieżności w wymiarowaniu i na planie zagospodarowania i na rzucie przyziemia zewnętrzne wymiary są identyczne. Sporne 14 cm jest odległością od osi do zewnętrznego lica budynku a wymiar ten w wydruku na części rzutów nasunął się na linie wymiarową 588 cm co mogło wprowadzić w błąd. Organ nie przeanalizował dostarczonego pomiaru geodezyjnego działki inwestora, gdzie po porównaniu wymiarów działki i wymiarów projektowanego budynku widać, że cały projektowany budynek mieści się na działce i nie koliduje z istniejącymi ścianami sąsiedniej zabudowy, a tym samym realizacja inwestycji nie może spowodować katastrofy budowlanej. Odwołująca zaznaczyła, że w kwestii naruszenia interesów osób trzecich szczegółowo ustosunkowała się w piśmie do starosty z dnia 28 stycznia 2013 r. Twierdzi również, że wysokość budynku ustalona dla ścianki kolankowej 90 cm jest zgodna z planem miejscowym. Wojewoda decyzją z dnia 25 marca 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 31 stycznia 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że decyzja ta nie mogła zostać zaakceptowana z uwagi na warunki prawne w jakich została wydana oraz czynności wyjaśniające podane za podstawę tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazuje się, że starosta naruszył art. 10 § 1 kpa, ponieważ nie poinformował stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w sytuacji, gdy do organu wpłynęły nowe wyjaśnienia odwołującej się. Starosta naruszył również art. 40 § 2 kpa, bowiem wydaną decyzję doręczył zarówno jednej ze stron jak i jego pełnomocnikowi. Wojewoda wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż nie podjął działań w celu ustalenia, czy okna w budynku znajdującym się na działkach sąsiednich wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, czy legalnie. Bez rozpatrzenia tej okoliczności nie jest możliwe prawidłowe rozpoznanie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Projekt budowlany jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w U., pn. "Centrum 2" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 25 września 2003 r. w kwestii ścianki kolankowej, śmietnika oraz powierzchni przyrodniczo – czynnej. Działka nr [[...]] w U. nie jest działką o równoległych do siebie bokach, w związku z tym budynek na niej projektowany został do tego kształtu dopasowany i nie było innej możliwości zaprojektowania ścianki kolankowej przy jednoczesnym zachowaniu kąta nachylenia połaci dachowej. Odnosząc się do ochrony interesów właściciela budynku posadowionego na działce nr [[...]] Wojewoda podał, że decyzją z dnia 17 września 2012 r. stwierdził nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej właścicielowi działki nr [[...]] pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku położonego na działce nr [[...]]. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 grudnia 2012 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Decyzja zatem jest ostateczna, więc kwestia legalności okien połaciowych jak i budynku posadowionego na działce nr [[...]] została rozstrzygnięta. Wojewoda nie podzielił stanowiska starosty co do niezgodności wymiarowania projektowanego budynku na projekcie zagospodarowania w stosunku do przedłożonego rzutu przyziemia. Wartość "14" została przez organ pierwszej instancji dodana, ponieważ jeden ze znaczników zwymiarowania został nieprawidłowo naniesiony na rzut budynku. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu strona będzie mogła nanieść na projekt stosowne poprawki. Wojewoda podzielił stanowisko odwołującej się co do braku podstawy prawnej żądania przez organ wskazania przebiegu granicy działki nr [[...]] na rzucie przyziemia projektowanego budynku i wskazał, że z operatu geodezyjnego dołączonego do akt sprawy wynika, że działka nr [[...]] posiada wymiary identyczne jak wymiary projektowanego budynku. Odnosząc się do kwestii ewentualnej katastrofy budowlanej wojewoda zauważył, że w projekcie budowlanym zawarto informację, że projektowany budynek nie ma wpływu na oddziaływanie na ściany budynków sąsiednich. Z rysunku nr 2 dołączonego do opisu technicznego wynika, że ściany planowanego budynku będą konstrukcyjnie niezależne od ścian budynków posadowionych na działkach nr [[...]]-[[...]]. Są to jednakże projekty planowanego budynku, w którego opisie technicznym i na rysunkach znajdują się również obliczenia konstrukcyjne, za które projektant zgodnie z ustawą Prawo budowlane ponosi całkowitą odpowiedzialność. Ponieważ działka odwołującej się jest w całości zabudowana, a planowany budynek ma powstać w miejscu obecnie istniejącego, który ma podlegać rozbiórce, starosta mógł mieć wątpliwości co do bezpieczeństwa budynków sąsiednich prac rozbiórkowych. W opisie technicznym jest co prawda opis prac rozbiórkowych, nie ma jednak w nim informacji o tym, że ściany budynku podlegającego rozbiórce nie są w żaden sposób konstrukcyjnie połączone ze ścianami budynków znajdujących się na działkach sąsiednich. Wniosek odwołującej się powinien więc, według wojewody, obejmować nie tylko wniosek o pozwolenie na budowę, ale również wniosek o pozwolenie na rozbiórkę budynku istniejącego. Wojewoda ustalił na podstawie projektu budowlanego, że został on zaliczony do pierwszej kategorii geotechnicznej. W projekcie nie ma opinii geotechnicznej potwierdzającej ten fakt. Ponadto organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że projektowany budynek, w którym zaprojektowano lokal usługowy oraz pięć niezależnych lokali mieszkalnych, jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, z częścią usługową. Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł W. T., domagając się jej uchylenia. Skarżący twierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem: art. 34 ust. 1 i art. 35 ustawy Prawo budowlane w związku z § 2 pkt 1.12 uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 września 2003 r. ustalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów w U. pn. "Centrum 2" poprzez uznanie, że projekt budowlany jest zgodny z tym planem w zakresie wysokości ścianki kolankowej; art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W myśl zaś art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż opisana decyzja Wojewody nie narusza prawa. Organ odwoławczy rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej kpa, nie dopuścił się naruszenia tego przepisu postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 kpa opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie a mianowicie - po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazuje się również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 462/12, LEX nr 1234927). W kontekście zarzutu skargi naruszenia art. 136 kpa należy wyjaśnić, że właściwy sens art. 138 § 2 kpa można wydobyć w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 kpa, skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być dwojakiego rodzaju: takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo takie, które wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji, celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wymaganym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zważywszy na brzmienie art. 138 § 2 ustalone nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), z mocą obowiązująca od dnia 11 kwietnia 2011 r., trzeba wskazać, że dostrzeżone naruszenia prawa, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji obejmują, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego i nie dotyczą wyłącznie braków postępowania wyjaśniającego. Odnośnie drugiego zdania przytoczonego przepisu, wskazania organu odwoławczego są wiążące dla organu pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Natomiast sam sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego co do istnienia tych okoliczności oraz ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd uznał, że wojewoda trafnie wykazał szereg naruszeń postępowania przed organem pierwszej instancji, a także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p.n. "Centrum 2" (uchwała Nr [[...]] Rady Miejskiej w U. z dnia 25 września 2003 r.), których skutkiem jest konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy w sposób mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadnie wojewoda ocenił, że przewidziana w planie (§ 2 ust. pkt 1.12 lit. c) wysokość ścianki kolankowej nieprzekraczającej 90 cm licząc od podłogi, którą zgodnie z definicją zawartą we wskazanym przepisie planu określa liczba 3,5 kondygnacji nadziemnych oznaczających budynek dwupiętrowy z poddaszem użytkowym lub nieużytkowym, pozostaje w zgodzie z przedmiotowym projektem budowlanym, gdzie projektowany obiekt określono jako "3-kondygnacyjny, niepodpiwniczony, z poddaszem użytkowym". Istotne w tym względzie są zarówno wyjaśnienia inwestora, będące przedmiotem ustaleń organu, co do kształtu działki i braku możliwości zaprojektowania ścianki kolankowej przy jednoczesnym zachowaniu kąta nachylenia połaci dachowej, jak i treść postanowień planu miejscowego, wyznaczających między innymi szczegółowe parametry dla zabudowy położonej w jednostce planu 15.MU. W odniesieniu do wysokości budynku dla inwestowanej działki nr [[...]] przewidziano w planie (15.MU pkt 5.2) maksymalną wysokość budynku głównego 3,5 kondygnacji nadziemnych, przy czym "wysokość zabudowy w wypadku wymiany istniejącej zabudowy, rozbudowy, nadbudowy winna uwzględniać wymogi ochrony interesów osób trzecich, związanych z oświetleniem naturalnym, zapewnieniem dojścia pieszego itp." Natomiast w odniesieniu do dachu budynku w jednostce 15 M.U (pkt 5.3 lit g) przewidziano "kąt nachylenia głównej połaci dachowej 35 – 45 stopni". Treść planu miejscowego, będącego przepisem prawa miejscowego, wykładać należy zgodnie z regułami wykładni aktów normatywnych. Wykładnia językowa nie ma charakteru wiodącego, zatem definicję zawartą w postanowieniu ogólnym uchwały § 2 ust. pkt 1.12 lit. c, odnoszącą się do wyjaśnienia pojęcia liczby kondygnacji nadziemnych, tłumaczyć trzeba z uwzględnieniem postanowień szczegółowych, odnoszących się do działki nr [[...]] i normujących parametry dopuszczonej w tej konkretnej jednostce planistycznej zabudowy. Skoro zatem zaprojektowana liczba kondygnacji nadziemnych oraz kąt nachylenia połaci dachowej pozostają w zgodzie z planem, to kwestia wysokości ścianki kolankowej projektowanego budynku, mając na względzie konkretny kształt działki (o nierównoległych bokach, skutkiem czego przy tej samej wysokości kalenicy dla całego obiektu ścianka kolankowa na elewacji północnej wynosi 90 cm, a podnosi się na elewacji południowej) i konieczność zachowania innego, szczegółowego parametru, nie może być przesądzająca dla oceny sprzeczności przedmiotowego projektu z planem miejscowym. Innymi słowy, w tej kwestii należy przede wszystkim kierować się postanowieniami szczegółowymi planu, zawartymi w § 4, odnoszącymi się do jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 15 MU, natomiast definicja liczby kondygnacji nadziemnych przyjęta w planie, określona w § 2 ust. 1 pkt 1.12 uchwały, służy wyjaśnieniu parametru oznaczającego wysokość budynku dopuszczoną na danym terenie i ma charakter posiłkowy. W tym kontekście drugi zasadniczy zarzut skargi - sprzeczności projektowanej inwestycji z planem - nie jest zasadny i nie mógł zostać uwzględniony. Istotna zaś dla przyjęcia prawidłowości rozstrzygnięcia kasacyjnego jest przede wszystkim ocena wojewody dokonana w dwóch kwestiach: spełnienia wymogu ochrony interesów osób trzecich związanych w szczególności z oświetleniem naturalnym oraz konieczność objęcia wnioskiem o pozwolenie na budowę wniosku o pozwolenie na rozbiórkę budynku istniejącego. Te dwa elementy przesądzają o istotnych brakach postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji oraz jednocześnie o braku możliwości uzupełnienia postępowania przed organem odwoławczym w trybie art. 136 kpa, tak by nie naruszyć zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa. Pierwsza kwestia, dotycząca potwierdzenia zapewnienia ochrony interesów osób trzecich związanych z o świetleniem naturalnym dla budynku położonego na działce nr [[...]], który to obowiązek nałożył na inwestora starosta postanowieniem z dnia 5 stycznia 2013 r., trafnie została przez wojewodę oceniona jako błędnie ustalona. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, decyzją z dnia 17 września 2012 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej właścicielowi działki nr [[...]] pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku położonego na działce nr [[...]], a Główny Urząd Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 grudnia 2012 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Jak słusznie twierdzi wojewoda, skoro decyzja stwierdzająca nieważność jest ostateczna, kwestia legalności okien połaciowych oraz rozbudowanego budynku na działce nr [[...]] została rozstrzygnięta, to zaś powinno zostać uwzględnione przez starostę przy nakładaniu na inwestora obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). Trafnie też wojewoda wykazał naruszenie w tej kwestii art. 7 i art. 77 § 1 kpa, skoro starosta nie wyjaśnił, czy okna w budynku znajdującym się na działce sąsiedniej wykonane zostały legalnie, czy w warunkach samowoli budowlanej. Takie ustalenie ma wpływ na przyjęcie, czy istnieje obowiązek ochrony uzasadnionego interesu właściciela budynku sąsiedniego. Nałożony zatem na inwestora postanowieniem z dnia 5 stycznia 2013 r. obowiązek był na dzień rozstrzygnięcia nieuzasadniony, a każdym razie przedwczesny, zaś jego niewykonanie nie uzasadniało decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i nie mogło skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Druga wykazana przez wojewodę kwestia dotyczy konieczności objęcia wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego – budynku mieszkalno - usługowego mającego zastąpić zabudowę istniejącą również wniosku o pozwolenie na rozbiórkę budynku istniejącego. Dokonana przez organ odwoławczy ocena wynikała z analizy złożonego do projektu budowlanego opisu technicznego wraz z rysunkami, co do których powstała wątpliwość w zakresie prac rozbiórkowych przy braku informacji, czy ściany budynku podlegającego rozbiórce nie są konstrukcyjnie połączone ze ścianami budynków sąsiednich. Takie stanowisko organu odwoławczego, uprawnione prawidłową oceną materiału dowodowego, skutkuje koniecznością ponowionego postępowania w zakresie złożonego przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę. Nie może natomiast, zważywszy na zasady wynikające z art. 7 i art. 9 kpa, a więc obowiązek podejmowania czynności przez organ administracji zarówno z urzędu jak i na wniosek oraz informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, skutkować odmową zatwierdzenia projekt budowlanego wobec niezłożenia opinii technicznej uzupełnionej o wpływ projektowanej zabudowy na nieruchomości sąsiednie, w szczególności z uwzględnieniem budynku na działce nr [[...]] (pkt 3 postanowienia starosty z dnia 5 stycznia 2013 r.). Niezależnie zatem od słusznego stanowiska wojewody akceptacji oceny dokonanej przez starostę dotyczącej projektowanego obiektu jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz stwierdzenia braku opinii geotechnicznej potwierdzającej zaliczenie budynku do pierwszej kategorii geotechnicznej, wykazane naruszenia odnośnie ustaleń co do braku zgodności projektowanego obiektu z planem miejscowym, niedostateczne wyjaśnienie przyjętego stanowiska o naruszeniu interesów osób trzecich – właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz konieczność modyfikacji wniosku przez inwestora stanowią o zasadności i prawidłowości podjętej decyzji kasacyjnej. Z przedstawionych względów sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że decyzja kasacyjna Wojewody jest zgodna z prawem i uzasadniona ustalonymi przez ten organ okolicznościami sprawy, nadto w decyzji zawarto prawidłowe wskazania dla organu pierwszej instancji co do dalszego postępowania. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.