II SA/Gd 335/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi B. K . i S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 27 września 2007 r., na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 64 a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zm.), nałożył na B. i S. K. grzywnę w wysokości 5000 zł., w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego na działce nr [...] w J. obiektu budowlanego, pełniącego funkcję letniskową. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli B. i S. K., domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu wskazali, że nałożony na nich środek przymusu był niezasadny. Zakwestionowali również wysokość grzywny. W ocenie odwołujących się organ egzekucyjny nie zbadał sytuacji materialnej zobowiązanych, co jest istotnym uchybieniem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 lutego 2008 r., na podstawie art.138 § 1pkt 1 i art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1116 ze zm.) oraz art.119 i art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, nie znajdując podstaw prawnych do jego uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu wskazano, że organ nadzoru budowlanego wobec niewykonania ciążącego na stronie obowiązku był obowiązany do wystawienia w dniu 22 listopada 2004r. tytułu wykonawczego wszczynającego postępowanie egzekucyjne, a następnie do wydania zaskarżonego postanowienia nakładającego na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że grzywna została nałożona w celu egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2000 r., utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2000 r. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 119 § 1i 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z przepisem art. 119 § 1 i 2 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Organ drugiej instancji wskazał, że wysokość grzywny wynika z przepisów art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dacie orzekania przepis art. 121 § 2 cytowanej ustawy, otrzymał brzmienie nadane ustawą z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589) obowiązującą od 1 lipca 2007r. i obecnie stanowi, iż grzywna nałożona na osoby fizyczne nie może przekraczać kwoty 10000 zł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia organ pierwszej instancji kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie ze stanowiskiem NSA w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 628/06) oraz z dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1148/04, publikowanym w zbiorze Lex Nr 164945), organy egzekucyjne zobligowane są do uzasadniania wysokości grzywny, nie mają jednakże obowiązku badania sytuacji finansowej zobowiązanych. Grzywna jest bowiem środkiem przymusu do wykonania obowiązku, a nie karą. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli B. i S. K., domagając się jego uchylenia. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, oraz art. 119 § 1 i art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nałożenie na skarżących grzywny bez wykazania, iż zastosowana wobec skarżących dolegliwość jest niezbędna do realizacji ciążącego na nich obowiązku. Zakwestionowali również wysokość nałożonej grzywny, twierdząc, że grzywna w celu przymuszenia nie powinna przekraczać wartości obiektu przeznaczonego do rozbiórki, tymczasem przedmiotowy domek letniskowy jest drewnianym domkiem o niewielkiej powierzchni i także stosunkowo niewielkiej wartości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem oceny Sądu są wyłącznie zagadnienia dotyczące istnienia podstaw prawnych do nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nakazu rozbiórki określonego w ostatecznej decyzji administracyjnej, nie zaś zasadność samego obowiązku. W niniejszej sprawie Sąd kontroluje wyłącznie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2008 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 27 września 2007 r., nakładające na B. i S. K., w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki, grzywnę w wysokości 5000 zł. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określają sposób postępowania w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2 ustawy. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym, stosuje się grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze (por. art. 1a pkt 12 lit. b ustawy). Nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia było zatem całkowicie uzasadnione, w sytuacji gdy zobowiązani, pomimo uprzedniego upomnienia, uchylali się od wykonania rozbiórki. Oczywiście bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, oraz art. 119 § 1 i art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i zarzuty dotyczące wysokości nałożonej na skarżących grzywny. Zgodnie z art. 119 § 1 i 2 cyt. ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru, nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wyjaśnić należy, iż nie można z treści art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 roku, sygn. OSK 1148/04, nie publ.). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał także na uwadze, iż w przepisie art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2005 roku nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z zasad tych wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Wyjaśnić należy również, że grzywna w celu przymuszenia stanowi rodzaj sankcji za nie wykonanie obowiązku, natomiast ustalona przez organ kwota jest zgodna z przepisem art. 121 § 5 cyt. ustawy. Wysokość grzywny ustalona na kwotę 5000 zł, nie narusza dyspozycji przepisu art. 121 § 2 ustawy w jego obecnym brzmieniu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazać należy także, iż w postępowaniu administracyjnym organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest zaś władny do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W niniejszej sprawie organy administracji powołały odpowiednie podstawy prawne rozstrzygnięcia, oraz szczegółowo uzasadniły przyczyny dla których nałożono na skarżących B. i S. K. grzywnę w celu przymuszenia, która jest mniej dolegliwym środkiem niż wykonanie zastępcze. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.