II SA/Gd 336/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. E. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Z. E. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dni 24 maja 2016 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 5 kwietnia 2016 r. odmawiającą skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego warsztatu rzemieślniczego "mechanika pojazdowa" na działce nr ewidencyjny [..] przy ul. R. w K. realizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia 16 października 2013r. nr [..], wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał Z. E. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową warsztatu samochodowego "mechanika pojazdowa" realizowanego na działce nr [..] przy ulicy R. w K. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Naczelnika Miasta z dnia 09 maja1988r. nr [..] o pozwoleniu na budowę i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną zrealizowanych robót. Decyzją z dnia 11 grudnia 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2014r., projektu budowlanego zamiennego budynku warsztatu rzemieślniczego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych zrealizowanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a także dokumenty wymagane przepisami szczególnymi. Wskutek nieusunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dostarczonym projekcie budowlanym zamiennym decyzją z dnia 17 listopada 2015 r. powiatowy organ nadzoru, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał Z. E. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie warsztatu rzemieślniczego "mechanika pojazdowa" na działce nr [..] przy ulicy R. w K. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 lutego 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 5 kwietnia 2016 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego odmówił Z. E. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego warsztatu rzemieślniczego "mechanika pojazdowa" na dz. nr [..] położonej przy ulicy R. w K., realizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od ww. decyzji Z. E. wyjaśnił, że w terminie 7 dni o zakończeniu budowy warsztatu zawiadomił Urząd Miejski, co było jedynym warunkiem odbioru i przekazaniu budowanego warsztatu do użytku. Od tej pory warsztat jest użytkowany. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 maja 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie w następstwie wniosku inwestora o legalizację wykonanych odstępstw w realizacji warsztatu samochodowego organ skontrolował i ustalił, że budowa warsztatu prowadzona była w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę w zakresie następujących nieprawidłowości: a) powiększono gabaryty zewnętrzne budynku, aktualna szerokość obiektu od strony ul. R. wynosi 13,25m (w projekcie przyjęto 10,23m), zwiększono długość budynku z projektowanej 17,3 1m na 18,37m. b) uległa zmianie wysokość pomieszczeń w parterze budynku z 3,30m do 3,80m. c) podpiwniczono budynek w całości, gdy w projekcie budowlanym przyjęto podpiwniczenie w 1/2 powierzchni zabudowy, d) zrezygnowano z wewnętrznej klatki schodowej. W chwili obecnej komunikacja pomiędzy kondygnacjami odbywa się w części budynku, która powstała w wyniku zabudowy rampy o wymiarach 3,88m x 7,90m. e) pomieszczenia socjalne warsztatu wykonano w części nazwanej w projekcie budowlanym "stanowisko nr 1". Powiatowy organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego uznał, że charakter uchybień rokuje możliwość ich usunięcia i wezwał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Przedłożony natomiast przez inwestora projekt zamienny organ ocenił jako nieprawidłowy i wezwał inwestora do jego uzupełnienia. Brak uzupełnienia projektu zamiennego doprowadziło w efekcie do odmowy jego zatwierdzenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że samowolna zmiana charakterystycznych parametrów budynku warsztatowego (długość, szerokość, kubatura, liczba kondygnacji) stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu przepisów art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego i obligowała organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia procedury naprawczej na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy potwierdził, że z akt sprawy wynika, że dostarczony przez inwestora projekt budowlany zamienny posiadał braki i w związku z tym zobowiązano inwestora do ich usunięcia, czego inwestor nie wykonał. W tej sytuacji decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ bowiem zgodnie z przepisami w odniesieniu do ustalonych okoliczności faktycznych zastosował prawidłowe konsekwencje prawne. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że w decyzji o pozwoleniu na budowę warsztatu z dnia 9 maja 1988 r. nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie warsztatu, a jedynie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jednakże w aktach sprawy znajduje się decyzja Urzędu Miejskiego z dnia 11 lutego 1993 r. odmawiająca wydania pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanego budynku warsztatu mechaniki pojazdowej. W uzasadnieniu ww. decyzji organ architektoniczno-budowlany poinformował, że wydanie pozwolenia na użytkowanie warsztatu jest uwarunkowane wykonaniem robót określonych w tej decyzji, a wynikających z dostarczonej ekspertyzy opracowanej przez dr. inż. L. N., zweryfikowana przez doc. dr. inż. Z. Ł. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy warsztat został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem organ pierwszej instancji miał obowiązek przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję skarżący przedstawił swoje stanowisko, według którego wykonał wszystkie uzupełnienia, o które wzywał go organ i przedłożył projekt budowlany zamienny uwzględniający odstępstwa od projektu zatwierdzonego. Podkreślił, że projekt wykonany został przez uprawnione podmioty i zaopiniowany zgodnie z wymogami prawa. Wobec tego wniósł o uchylenie zakazu korzystania z zakładu i umorzenie postępowania, które umożliwiłoby mu swobodne działanie i otwarcie zakładu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego warsztatu rzemieślniczego "mechanika pojazdowa" na działce nr ewidencyjny [..] przy ul. R. w K. Powyższa decyzja została podjęta w wyniku ustaleń organów nadzoru budowlanego, iż roboty budowlane związane z budową tego warsztatu w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w decyzji Naczelnika Miasta z dnia 9 maja 1988 r. o pozwoleniu na budowę. Mimo, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego" do wyjaśnienia, co należy rozumieć pod tym pojęciem posłużyć może treść art. 36a ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Należy zatem uznać, że cytowany wyżej przepis zawiera katalog istotnych odstępstw, i to pomimo że legislator posłużył się w tym przepisie techniką negatywnego ich zdefiniowania (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2007 r., II OSK 1635/06, CBOSA). W przedmiotowej sprawie ustalono, iż zakres odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegał na: a) powiększeniu gabarytów zewnętrznych budynku, b) zwiększeniu wysokości pomieszczeń na parterze budynku, c) rezygnacji z wewnętrznej klatki schodowej umożliwiającej komunikację pomiędzy kondygnacjami budynku, d) podpiwniczeniu całości budynku, gdy w zatwierdzonym projekcie budowlanym przyjęto podpiwniczenie w ½ powierzchni zabudowy, e) wykonaniu pomieszczenia socjalnego warsztatu w części nazwanej w projekcie budowlanym "stanowisko nr 1". A zatem w ocenie Sądu za właściwe należy uznać ustalenia organów nadzoru budowlanego, iż roboty budowlane związane z budową przedmiotowego warsztatu w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa te polegały na zmianach określonych w art. 36a ust. 5 pkt 2 i 6 Prawa budowlanego. W przypadku tego rodzaju odstępstw zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego realizacja procesu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W toku postępowania legalizacyjnego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 11 grudnia 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W związku ze stwierdzeniem, że przedłożony przez skarżącego w dniu 31 lipca 2014 r. projekt budowlany zamienny był wadliwy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2014 r. wskazując braki, zobowiązał skarżącego do ich usunięcia w terminie do 15 listopada 2015 r. Skarżący nie wykonał zobowiązania określonego w powyższym postanowieniu. W związku z powyższym na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego warsztatu rzemieślniczego "mechanika pojazdowa" na działce nr ewidencyjny [..] przy ul. R. w K. Należy mieć na uwadze, że sam fakt przedłożenia żądanego, w postępowaniu naprawczym, projektu zamiennego w żadnej mierze nie obliguje organu nadzoru budowlanego do automatycznego zatwierdzenia go. Oznaczałoby to bowiem, że projekt ten w istocie pozostaje poza merytoryczną kontrolą organów nadzoru budowlanego. Projekt budowlany zamienny podlega ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego. Oznacza to, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującym w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza m.in.: zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań, organ może na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 698/15). W ocenie Sądu wadliwość przedstawionego przez skarżącego projektu budowlanego zamiennego nie budzi wątpliwości. Przedłożona dokumentacja nie została nazwana "projektem budowlanym zamiennym", nie przywołano w opisie podstawy prawnej opracowania (decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 11 grudnia 2013 r., nr [..]., dokumentacja nie zawiera projektu zagospodarowania działki lub terenu, dokumentacja nie była sporządzona i sprawdzona przez osoby posiadające uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w odpowiedniej specjalności, to jest projektanta i sprawdzającego w branży architektonicznej oraz sprawdzającego w branży konstrukcyjnej, brak uzgodnień projektu z Powiatową Stacją Sanitarno-Epidemiologiczna bądź rzeczoznawcą do spraw higieniczno-sanitarnych, brak opracowań w branży sanitarnej i elektrycznej, projekt nie odnosi się do warunków zabudowy ustalonych w decyzji Burmistrza Miasta nr [..] z dnia 24 stycznia 2011 r., w projekcie brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego dla budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki, co wynika z §. 272 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przedłożony projekt budowlany zamienny jest nadto niezgodny z § 5, § 8 ust 1, ust. 2 i ust. 3, § 11 ust. 2 pkt 1, pkt 10, pkt 12 i pkt 13 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz 462 ze zm.). Jeżeli zatem przedłożony przez skarżącego projekt budowlany zamienny posiadał nieprawidłowości i nie zostały one uzupełnione w wyznaczonym terminie, to zasadnie odmówiono jego zatwierdzenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), oddalił skargę jako bezzasadną.