II SA/Gd 339/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej A w B na decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 6 lutego 2008r. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej w G. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 listopada 2007r. odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 22 sierpnia 2007r. Nr [...] zatwierdzającą plan zagospodarowania osiedla mieszkaniowego "W. F." oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej A. pozwolenia na budowę I etapu inwestycji – 2 budynków mieszkalnych A i C w zespole budynków wielorodzinnych "W. F." w G. przy ul. [...]oraz w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 19 września 2007r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego D w zespole budynków wielorodzinnych "W. F." w G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kpa W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 145 § 1 Kpa określa, kiedy wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania wszczęte powinno być postępowanie wstępne. W toku postępowania wstępnego, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, organ powinien badać jedynie to, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 Kpa oraz czy zachowany został termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Jedynie w sytuacji, gdy wniosek nie wskazuje przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 Kpa lub nie został dochowany termin do jego zgłoszenia organ administracji może wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 Kpa. W pozostałych przypadkach organ winien wznowić postępowanie postanowieniem, zgodnie z art. 149 § 1 Kpa i przeprowadzić postępowanie w myśl przepisów art. 150 i 151 Kpa. Merytoryczna ocena zasadności podnoszonych przez wnioskodawcę zarzutów winna nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu wstępnie oceniającym wniosek o wznowienie postępowania, gdyż na tym etapie nie można rozstrzygać, czy wskazane w podaniu okoliczności są prawdziwe, czy rzeczywiście miały miejsce, czy też nie. Odmowa wznowienia postępowania następuje więc tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych. W wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania organ administracji wydaje decyzję w trybie art. 151 § 1 Kpa, to jest odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli brak jest podstaw do jej uchylenia lub uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 §2 Kpa). W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie stwierdził zaistnienia którejś z przesłanek do odmowy wznowienia postępowania, natomiast poddał merytorycznej ocenie zarzuty zawarte we wniosku, co w świetle powyższych rozważań należy uznać za niewłaściwe. Z akt sprawy nie wynika, aby przeanalizowano czy są spełnione przesłanki wznowienia, tj. czy we wniosku wskazano przynajmniej jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 §1 Kpa, jak również czy został zachowany termin do złożenia wniosku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy więc w toku postępowania wstępnego ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania wskazuje na okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 Kpa oraz czy został złożony w ustawowym terminie, określonym w art. 148 § 1 Kpa. Jeżeli warunki te zostały spełnione, należy wznowić postępowanie w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 149 § 1 Kpa i w toku tego postępowania umożliwić stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz ewentualne złożenie wyjaśnień, a następnie zakończyć postępowanie decyzją w trybie art. 151 Kpa. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. z siedzibą w G. zarzucając, że decyzja organu odwoławczego jest wadliwa. W ocenie skarżącej spółki wniosek o wznowienie złożył podmiot nie będący stroną w sprawie, zatem prawidłowo odmówiono wznowienia postępowania. Skarżący podzielił pogląd, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie ze względów formalnych. Ustalenie braku legitymacji do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest przyczyną podmiotową o charakterze formalnym, która przesądza o negatywnym załatwieniu wniosku i w konsekwencji odmowie wznowienia postępowania. Tezę, że organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wniosek złożył podmiot, który nie jest stroną, potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy, po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesienia odwołania, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości albo w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo umarzającą postępowanie odwoławcze. Na podstawie § 2 tego artykułu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki sąd administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją udzielającą skarżącej spółce pozwolenia na budowę. Organ I instancji decyzją z dnia 12 listopada 2007r. odmówił wznowienia postępowania powołując się na brak przymiotu strony składającej wniosek o wznowienie spółdzielni. Organ II instancji po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej w G. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na wady postępowania przed organem I instancji polegające na niewydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 Kpa oraz rozstrzyganiu o ewentualnym braku interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni na etapie postępowania, które wedle obowiązujących przepisów przeznaczone jest jedynie na badanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie oraz czy we wniosku zawarte zostały ustawowe przesłanki wznowienia postępowania. W ocenie Sądu uchylona przez organ odwoławczy decyzja była wadliwa. Organ I instancji orzekł bowiem o odmowie wznowienia postępowania wskazując, że składająca podanie o wznowienie postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa nie była stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. pozwolenia na budowę. Odmowa wznowienia postępowania w takiej sytuacji narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące wznowienie postępowania administracyjnego. Badanie przymiotu strony następuje bowiem po wznowieniu postępowania. Art. 145 § 1 pkt 4 Kpa stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z art. 149 § 1 i 2 Kpa wynika z kolei, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3). Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie co do przyczyn wznowienia prowadzone jest po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Skutkiem tego odmowa wznowienia może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych. W orzecznictwie prezentowane są różne poglądy w tej kwestii. Przyjmuje się bowiem, jak wskazano w skardze, że możliwe jest wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w sytuacji, gdy podanie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną. Prezentowany jest również pogląd, że odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2005r.,sygn. akt VII SA/Wa 402/05,LEX nr 198867). W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje jednakże pogląd, że w przypadku gdy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 Kpa nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim bowiem przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot, który nie jest stroną, jest natomiast decyzja, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 Kpa tj. decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r., II OSK 218/06, LEX nr 341257, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2008r., II OSK 1892/06 nie publikowany, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 25 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 295/07, LEX nr 339449). Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela przedstawione powyżej stanowisko. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).