II SA/Gd 341/01

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie NSA Janina Guść (spr.), Jan Jędrkowiak, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2000 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu ponownego wprowadzenia roślinności leśnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa z dnia 16 października 2000 r. Nr [...]. Nadleśniczy Nadleśnictwa R., działając w imieniu Starosty Powiatu G. na podstawie porozumienia z dnia 12 marca 1999 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu nadzoru nad lasami nie stanowiącymi własności Skarbu Państwa, decyzją z dnia 16 października 2000 r. Nr [...], na podstawie art. 24 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dż. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.) oraz art. 104 kp.a. nakazał w lesie będącym własnością L. K. i J. K. . położonym we wsi J. gmina S.,- powiat S. na działce ewidencyjnej Nr [...] oddział 1 poddział b według Uproszczonego planu urządzenia lasu zatwierdzonego decyzją Wojewody z dnia 17 stycznia 1995 r. NR [...] uzupełnienie gruntu-leśnego o powierzchni 0,15 ha - wyznaczając termin przygotowania gleby do dnia 15 listopada 2000 r. i termin uzupełnienia do dnia 15 kwietnia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą jej wydania jest art. 13 pkt 1 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. W odwołaniu od powyższej decyzji L. K. i J. K. wskazali, że nabyli przedmiotową działkę w dniu 8 sierpnia 2000 r. jako działkę leśną, lecz poprzedni właściciel uzyskał zgodę na wykarczowanie lasu i działka w momencie sprzedaży nie była zadrzewiona. Skarżący wskazali, że nie wiedzieli o istnieniu przepisów, któce uzasadniają. nałożenie obowiązku zadrzewienia na nabywców nieruchomości.- Nadto wskazali oni, że 7 znajdują się w złej sytuacji'materialnej rnie są w stanie ponieść kosztów zasadzenia 22 00Ó - drzew różnego gatunku. - _ _ Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 grudnia 2000 r. ._" Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując jako podstawę " rozstrzygnięcia art. 24 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz art. 138 § 1 pkt 2 - k.p.a. W uzasadnieniu decyzji ustalono, że zgodnie z wyciągiem-z Uproszczonego planu -urządzania lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa zatwierdzonego decyzją Wojewody z dnia 17 stycznia 1995 r. NR [...] działka ewidencyjna Nr [...], sklasyfikowana jest jako grunt leśny. Organ Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § I ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art'. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności, z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną nałożenia w drodze decyzji obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej stanowią przepisy art. 24 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Art. 13 ust. 1 ustawy z. dnia 28 września 1991 r. o lasach stanowi, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności-, zgodnie z punktem 2 - do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 2 lat od usunięcia drzewostanu. Zgodnie 2 art. 24 tej ustawy, jeżeli właściciel lasu nie stanowiącego własności Skarbu Państwa -nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań-zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której" jest-mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) (pkt T) starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. Z przepisów tych wynika, -że przesłankami nałożenia obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej są . * przysługujące adresatowi decyzji prawo własności gruntu leśnego * usunięcie drzewostanu * - niezrealizowanie przez właściciela lasu dobrowolnie obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 2 lat od usunięcia drzewostanu. Wydanie decyzji nakładającej obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej w przypadku usunięcia drzewostanu nastąpić może zatem dopiero po upływie dwóch lat od usunięcia drzewostanu. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej w toku postępowania winien podejmować wszelkie kroki, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z art. 77 § 1-k.p.a. wynika natomiast obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego. Wydana w sprawie decyzja administracyjna, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., powinna zawierać oznaczenie organu wydającego decyzję, datę wydania, oznaczenie stron, powołanie podstawy prawnej, treść rozstrzygnięcia sprawy, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji i pouczenie o środkach prawnych. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). , -W toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art." 7 i 77 § 1 k.p.a., a utrzymana w mocy przez, organ odwoławczy decyzja organu I instancji nie spełnia-wymogów drtr 107- § 1 - k.p.a.; nie. zawiera-bowiem ani "prawidłowego" rozstrzygnięcia "sprawy umożliwiającego wykonanie decyzji ani jego uzasadnienia. Decyzja w przedmiocie uzupełnienia gruntu leśnego winna zawierać -faktyczne uzasadnienie rozstrzygnięcia. Decyzja organu I instancji uzasadnienia takiego nie zawierała w ogóle, ograniczając się do podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "Samorządowego Kolegium Odwoławczego dokonano ustalenia leśnego charakteru gruntu i faktu usunięcia drzewostanu przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Decyzja ta nie zawiera natomiast ustaleń w przedmiocie daty usunięcia drzewostanu. Okoliczności ta ma zasadnicze znaczenie dla ocen prawidłowości decyzji, bowiem przesłanką jej wydania jest niezrealizowanie przez właściciela lasu dobrowolnie obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej w okresie do dwóch lat od usunięcia drzewostanu. Brak tej przesłanki wyklucza możliwość nałożenia obowiązku w drodze decyzji. Rozstrzygniecie decyzji w przedmiocie obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej nie może ograniczać się do powtórzenia ogólnikowego nakazu wynikającego z ustawy, lecz decyzja ta winna konkretyzować nałożony obowiązek. Rozstrzygniecie sprawy sprowadzające się do nakazu uzupełnienia gruntu leśnego o powierzchni 0,15 ha nie zawiera żadnych danych umożliwiających realizację tego nakazu. Nie wskazuje ono bowiem konkretnych obowiązków stanowiących jego wypełnienie. Decyzja o obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej winna wskazywać sposób uzupełnienia tej roślinności -rodzaj i ilość drzew podlegających nasadzeniu oraz miejsce uzupełnienia w obrębie działki. Strona, na którą nałożony zostaje obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej, nie może realizować tego obowiązku w sposób dowolny, lecz wynikający z treści decyzji. Decyzja pozbawiona elementów konkretyzujących zakres nałożonego obowiązku jest niewykonalna. Wydana w sprawie decyzja elementów takich nie zawiera. Z treści decyzji organu I instancji nie wynika także by zawierała ona załączniki stanowiące jej integralną część. Wszystkie nałożone przez organ administracji na jej adresata obowiązki winny znaleźć się w treści decyzji. Wymogu sprecyzowania w decyzji konkretnych obowiązków w zakresie uzupełnia roślinności leśnej nie zastępują "Wskazówki i zalecenia do realizacji" dołączone do decyzji organu I instancji. Wskazówki i zalecenia do realizacji - nie podpisane przez organ administracji i nie stanowiące załącznika do decyzji nie mogą regulować zakresu obowiązków adresata decyzji. Te same wady zawiera decyzja organu odwoławczego utrzymująca wadliwą decyzję w mocy. W związku z brakiem rozstrzygnięcia odnośnie sposobu wykonania uzupełnienia gruntu leśnego - ilości i rodzaju nasadzeń, brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i uzasadnienia przyczyn takiego a nie innego zakresu nałożonego obowiązku. Uniemożliwia to kontrolę wydanego orzeczenia w tym zakresie, a w szczególności ocenę czy organ administracji prawidłowo ocenił i ustalił ilość i rodzaj koniecznych nasadzeń. Dodatkowo wskazać należy, że decyzja organu I instancji nie zawiera prawidłowego określenia adresata decyzji. W decyzji tej nakazano dokonanie uzupełnienie gruntu leśnego w lesie własności L. K. i J. K., podczas gdy prawidłowe brzmienie decyzji powinno zawierać stwierdzenie o nałożeniu obowiązku na L. K. i J. K. Skarga podlega zatem uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Podniesione przez skarżących zarzuty dotyczące istnienia obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej przez poprzedniego właściciela lasu są niezasadne. Z treści art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach stanowiącego, że właściciele lasów są obowiązani do ponownego wprowadzania roślinności leśnej w lasach w okresie do 2 lat od usunięcia drzewostanu, nie wynika bowiem powiązanie obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej z osobą dokonującą usunięcia drzewostanu. Przeciwnie przepis ten stanowi o obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej przez właściciela gruntu leśnego. Właściciel, który po usunięciu drzewostanu, zbył nieruchomość, leśną, nie może zostać zobowiązany przez organ administracji do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej na gruncie, którego nie jest już właścicielem, a obowiązek ten może być nałożony jedynie na osobę będącą właścicielem gruntu leśnego w chwili wydawania decyzji. Wszelkie argumenty ekonomiczne dotyczące nabycia przez skarżących gruntu pozbawionego zalesienia, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a okoliczności z tym związane winny stanowić przesłankę ustalenia ceny nieruchomości w zawartej umowie sprzedaży gruntu leśnego. Podobnie sytuacja materialna adresatów decyzji i wysokość kosztów zalesienia gruntu nie mogą w świetle treści ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach stanowić przesłanki oceny prawidłowości decyzji, a podmiot nabywający grunt leśny winien się liczyć z koniecznością realizacji obowiązków wynikających z tej ustawy. W toku postępowania przed organami obu instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7 , 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien dokonać ustalenia wszystkich przesłanek nałożenia obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej oraz określić w decyzji i uzasadnić jego szczegółowy zakres.