II SA/Gd 341/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Wojewody z dnia 25 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. We wniesionej do Sądu skardze na postanowienie Wojewody z dnia 25 kwietnia 2016 r. nr [...], mocą którego nadano rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 26 lutego 2016 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę dwutorowej napowietrznej linii wysokiego napięcia WN 2 x 110 kV wraz przewodem odgromowym typu OPGW relacji [...], na odcinku [...] do istniejącego słupa nr [...] linii 110 kV nr [...] relacji [...]-[...] oraz usunięcie kolizji słupa oświetleniowego w pobliżu słupa WN-110 kV nr [...] na terenie nieruchomości obr. [...] dz. nr [....]-[...] obr [...] dz. nr [...], obr [...] dz. nr [...]-[...], skarżący T. R. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając złożony wniosek, skarżący wskazał, że wykonanie zaskarżonego postanowienia może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w jego majątku, bowiem posadowienie na jego nieruchomości dwutorowej linii 110 kV spowoduje trudne do odwrócenia skutki prawne. Posadowienie takiej linii na nieruchomości skarżącego w oparciu o zaskarżone postanowienie, które następnie zostałoby uchylone spowoduje bowiem, że skarżący pozostanie z wybudowaną w taki sposób linią. Domaganie się z kolei przez skarżącego usunięcia tak wybudowanej linii może okazać się wręcz niemożliwe do osiągnięcia zarówno z uwagi na koszty budowy, jak i usunięcia linii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek T. R. o wstrzymanie wykonania postanowienia Wojewody z dnia 25 kwietnia 2016 r. nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z przywołanego przepisu wynika przede wszystkim, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają tego wykonania, a tym samym takie, które wywołują skutki materialnoprawne (zob. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 204). Przy czym, przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego rozumieć należy spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (zob. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem jedynie aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II FZ 580/05, niepubl.). Do wykonania nie kwalifikują się natomiast te spośród aktów prawnych, które dla spowodowania określonego w nich stanu faktycznego lub prawnego nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów, jak wreszcie większość postanowień (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II FZ 282/09, Legalis). Nie kwalifikuje się do wykonania większość orzeczeń rozstrzygających określone kwestie proceduralne w toku postępowania administracyjnego, a więc nie przyznające uprawnień i nie nakładające obowiązków, które wymagałyby wykonania (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 295 i 296). Ponadto, do wykonania nie kwalifikują się również wszelkie odmowne akty administracyjne (zob.: Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003, nr 5, str. 26). Wstrzymanie wykonania dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Nie można z kolei mówić o wykonywaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków), który mógłby podlegać wykonaniu. Mając powyższe na uwadze, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ustalono, że postanowienie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wydawane na podstawie art. 108 kpa, zalicza się do kategorii aktów administracyjnych niepodlegających wykonaniu. Postanowienie takie nie nakłada bowiem na stronę skarżącą żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jej żadnych uprawnień (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 146/09; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 1044/16 - oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, z przywołanego art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że podstawą wstrzymania zaskarżonego aktu jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te mogą zaistnieć łącznie lub oddzielnie. W pierwszym przypadku chodzi o taką szkodę (majątkową oraz niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że postanowienie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wydawane na podstawie art. 108 kpa, nie może wywołać skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedynym skutkiem prawnym tego postanowienia jest uczynienie wykonalnym aktu, który jako nieostateczny nie podlega, co do zasady wykonaniu, zgodnie z art. 130 § 1 kpa (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1503/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, podkreślono w orzecznictwie, że uwzględnienie wniosku złożonego w trybie art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, byłoby sprzeczne z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel uregulowania art. 108 kpa. Już bowiem na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, Sąd oceniałby, czy przesłanki jakimi kierował się organ, pozwalały na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania nie może zaś być poprzedzone oceną zasadności skargi, ponieważ takie działanie sądu, dokonywane w ramach posiedzenia niejawnego, oznaczałoby niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1503/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Najistotniejsze wydaje się jednak, na co również zwrócono już uwagę w dotychczasowym orzecznictwie, że nadanie decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności traci na znaczeniu w momencie, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. W chwili bowiem uzyskania przymiotu ostateczności decyzja taka stanie się wykonalna z mocy prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II OZ 1108/14, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia właśnie w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 26 lutego 2016 r. nr [...] stała się ostateczna w momencie wydania przez Wojewodę, utrzymującej ją w mocy, decyzji z dnia 25 kwietnia 2016 r. nr [...]. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.