II SA/Gd 3427/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi O. K. i R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2001 r., nr [[...]] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że uchylona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 5 czerwca 2001 r. Nr [[...]] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego budynku-pensjonatu usytuowanego na działce nr [[...]] położonej przy ul. S. w J. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w związku z pismem Burmistrza Miasta z dnia 22 lutego 2000 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie rozbiórki budynku pensjonatu usytuowanego na działce nr [[...]] przy ul. S. w J. Użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości jest A. której wspólnikami są O. K. i R. K. Oględziny dokonane w dniu 10 kwietnia 2000r. wykazały, że wewnątrz budynku prowadzone były roboty rozbiórkowe na podstawie zgłoszenia z dnia 8 stycznia 1998r. Budynek wybudowano w latach 30-tych, a jego zużycie wynosi na około 50%. Na poszczególnych kondygnacjach rozebrano częściowo ścianki działowe, stolarkę drzwiową, podłogi i pułapy stropów. Z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny budynku istnieje zagrożenie dla zdrowia, życia i mienia osób trzecich. Opracowany projekt dokończenia remontu budynku uzgodniono z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Inwestor przedłożył projekt do zatwierdzenia w Urzędzie Miasta w miesiącu lutym 1998r. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dokończenie remontu i modernizacji przedmiotowego budynku. Biegli w opracowanych dwóch ekspertyzach wskazują na zły stan techniczny budynku, nie odnosząc się do zagadnienia czy obiekt po dokonaniu odpowiedniego remontu uzyska pożądany wiek trwałości i kwestii zasadności dokonania remontu. Opracowana trzecia z kolei ekspertyza określa szczegółowo, w jaki sposób należy dokonać zabezpieczeń przed dalszym niszczeniem budynku i sposób wykonania remontu, aby obiekt o charakterze użytkowania jako pensjonat, uzyskał wiek trwania 100 lat. Z oświadczenia inwestora wynika, że jest on przygotowany technicznie i finansowo do spełnienia niezwłocznie warunku określonego w ekspertyzie. Organ administracji wskazał, iż art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. DZ.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania bowiem istnieje możliwość przeprowadzenia remontu budynku. Nadto organ I instancji stwierdził, iż niecelowe jest nałożenie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, bowiem inwestor opracował dokumentację kapitalnego remontu obiektu i deklaruje wolę usunięcia złego stanu obiektu. Z uwagi na zły stan techniczny budynku konieczne jest jego niezwłoczne zabezpieczenia, aby nie stanowił on zagrożenia dla osób trzecich. Inwestor wykonał ogrodzenie budynku, aby przechodzące osoby nie znajdowały się w bezpośredniej strefie zagrożenia. Pomimo zastosowanego zabezpieczenia nie wyeliminowało to stanu grożącego niebezpieczeństwa, w związku z czym wyznaczono nowy termin sprawdzenia stanu technicznego i zabezpieczenia budynku. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Gmina Miasta, będąca właścicielem nieruchomości graniczącej z działką nr [[...]] wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc zarzuty naruszenia art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że brak jest podstaw do wydania decyzji rozbiórki budynku-pensjonatu, naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zalecenia zawartego w opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego dr inż. L. N. wskazania, iż optymalnym rozwiązaniem powinna być rozbiórka budynku, który stwarza bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa dla sąsiednich budynków i życia ludzi, naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie opinii z biegłych przez organ prowadzący postępowanie pomimo że w sprawie były wymagane wiadomości specjalne, oraz zarzut naruszenia art. 10, 79 i 81 k.p.a. albowiem strona postępowania Gmina Miasta nie została zapoznana z całokształtem zebranego materiału dowodowego oraz została pozbawiona możliwości obrony swoich spraw i nie została powiadomiona o przeprowadzonych ekspertyzach. W odwołaniu wskazano, iż w związku z licznymi sygnałami napływającymi od lokalnej społeczności dotyczącymi bezpośredniego zagrożenia, jakie stwarza przedmiotowy obiekt, zlecono wykonanie ekspertyzy technicznej biegłemu rzeczoznawcy budowlanemu, w której za rozwiązanie optymalne uznano rozbiórkę budynku. Aktualny stan techniczny budynku w J. przy ul. S. stwarza bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa dla sąsiednich budynków i życia pieszych poruszających się po przyległej ulicy. Dodatkowo przedmiotowy obiekt swymi gabarytami przytłacza sąsiednia zabudowę, znajdująca się w rejonie ścisłej ochrony Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Obiekt ten dwukrotnie przekracza wysokość zabudowy ustaloną dla obiektów budowlanych znajdujących się na tym obszarze przez tutejszy Urząd. W związku z powyższym remont tego obiektu należącego byłby niemożliwy, gdyż zakres prac planowanych przez inwestorów nie spełniłby wymogów stawianych zabudowie powstającej na tym terenie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2001r. Nr [[...]] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż inwestor do akt sprawy dołączył pismo z dnia 8 stycznia 1998 r. skierowane do Urzędu Miejskiego o zgłoszeniu zamiaru przystąpienia do robót rozbiórkowych wewnątrz budynku, nie wiadomo jednak czy zgłoszenie to było skuteczne, bowiem brak jest potwierdzenia przyjęcia pisma przez Urząd Miejski. Ponadto z załączonego do akt sprawy protokółu przesłuchania właściciela omawianego obiektu oraz jego pełnomocnika w dniu 5 maja 2000r. wynika, że w lutem 1998r. został złożony w Urzędzie Miejskim projekt remontu omawianego obiektu. Brak dowodów na te okoliczności uniemożliwia podjęcie trafnej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie rozpatrzył wniosku o wydanie pozwolenia na remont, postępowanie organu nadzoru budowlanego winno być zawieszone do czasu podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Do pisma nie załączono projektu modernizacji i remontu budynku, na który powołuje się orzeczenie techniczne z dnia 7 lutego 2000 r., sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego M. K. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, organ II instancji należy stwierdził, że w świetle zgromadzonych przez organ I instancji dokumentów, przepis ten nie ma zastosowania do obiektu budowlanego przy ul. S. w J. Żadna z przedstawionych przez strony ekspertyz nie wyklucza bowiem w sposób jednoznaczny braku możliwości wykonania remontu. Organ odwoławczy wskazał, iż rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji winien rozważyć możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności w trybie art. 93 pkt 3 w związku z art. 28 Prawa budowlanego, osób odpowiedzialnych za katastrofalny stan obiektu w wyniku wykonanych robót rozbiórkowych wewnątrz budynku. O. K. i R. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia. Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia art. 140 k.p.a. w związku z art. 77 i 86 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez, niewyczerpanie możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego o dowody z dokumentów i w wypadku jakichkolwiek wątpliwości - dowodu z przesłuchania stron. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchylenie prawidłowej decyzji bez wyjaśnienia rzekomych wątpliwości, które dają się usunąć przez przejrzenie dokumentów, których organ odwoławczy mógł zażądać od Gminy, stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący stwierdzili, że decyzji organu I instancji wskazana jest data złożenia projektu budowlanego z wnioskiem o wydanie stosownej decyzji, wniosek ten do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony. Skarżący oświadczyli, iż organ odwoławczy nie wskazał jakichkolwiek uchybień w uchylonej decyzji, skoro zaś zarzut odwołania jest nietrafny, decyzja winna być utrzymana w mocy. Nadto skarżący podnieśli zarzut wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ administracji wyjaśnił. iż w przedmiotowej sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w szczególności dotyczącej m.in. stanu prawnego zgłoszenia inwestora z dnia 8 stycznia 1998 r. skierowanego do Urzędu Miejskiego, jak również stanu sprawy załatwienia wniosku o udzielenia pozwolenia na remont przedmiotowego obiektu. W sprawie tej, organ I instancji winien jednoznacznie ustalić stan prawny powyższych wniosków strony i podjąć dalsze działania w sprawie bądź zawiesić przedmiotowe postępowanie. Organ II instancji uznał za nieuzasadniony zarzutu nieterminowego wniesienia odwołania wskazując, iż Burmistrz otrzymał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2001 r. w dniu 27 czerwca 2001 r., a odwołanie zostało nadane na poczcie w dniu 11 lipca 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Decyzja organu II instancji narusza treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli aktu administracyjnego organu I instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu, lecz obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ ten może wydać tego typu orzeczenie kasacyjne jedynie w sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, przeprowadził je w sposób wadliwy bądź rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby wątpliwości, które organ odwoławczy powziął w sprawie niniejszej, nie mogły zostać wyjaśnione przez ten organ w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym. Organ I instancji przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające, a żadna ze stron nie zarzucała, aby przeprowadził je z pominięciem znacznej części dowodów lub rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało zatem niewątpliwie uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Zakres postępowania dowodowego, jakie zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego miał przeprowadzić organ I instancji nie był znaczny i ograniczał się do ustaleń odnośnie daty zgłoszenia przez inwestora robót rozbiórkowych, jak również stanu sprawy załatwienia wniosku o udzielenia pozwolenia na remont przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy, co do zasady winien w przypadku wątpliwości sam przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w takim zakresie. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest ograniczona przez to, że art. 138 § k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001r. sygn. akt V SA 239/01 Lex nr 50105) Zarzut skarżących dotyczący braku podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia jest zatem słuszny. W niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art.138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę, po ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego i wydać decyzję merytoryczną kończąca postępowanie w sprawie. Nadto wskazać należy. że stanowisko organu odwoławczego, iż brak dokładnego ustalenia daty zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót rozbiórkowych oraz stan postępowania z wniosku o udzielenie pozwolenia na remont budynku uniemożliwiał podjęcie decyzji w niniejszej sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym jeżeli nie użytkowany lub nie wykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich ukończenia. Z przepisu tego wynika, iż nakaz rozbiórki może dotyczyć obiektu budowlanego nie wykończonego lub nie użytkowanego - o ile taki obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy czy wykończenia. W wyroku z dnia 26 lutego 2002 r. sygn. Akt II SA/Po 3157/01 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego ogranicza możliwość nakazania rozbiórki do obiektów nie użytkowanych lub nie wykończonych, nienadających się do remontu, odbudowy lub wykończenia, a organ administracji nie może ograniczać właściciela w wyborze drogi postępowania i kosztów związanych z przywróceniem należytego stanu technicznego obiektu. (nie publ.) Przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nie upoważnia organu administracji do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego bez wyjaśnienia czy właściciel ma zamiar usunąć istniejące stany naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Jeżeli właściciel uzna, że dokona tego w drodze remontu lub odbudowy - to brak jest podstaw prawnych do nakazania rozbiórki obiektu przez organ nadzoru budowlanego. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1999 r. sygn. Akt II SA/Lu 1462/98 nie publ.) W niniejszej sprawie, jak na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił organ I instancji, przedmiotowy obiekt z punktu widzenia technicznego może zostać wyremontowany, a właściciele tego obiektu wyrazili chęć przeprowadzenia remontu, o czym świadczy między innymi wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na remont obiektu oraz sporządzenie projektu modernizacji tego budynku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem żadna z przedstawionych ekspertyz nie wyklucza braku możliwości wykonania remontu. Taka ocena organu odwoławczego stoi w sprzeczności z jego pozostałymi rozważaniami i treścią rozstrzygnięcia. Stwierdzając brak podstaw do nakazania rozbiórki obiektu w złym stanie technicznym organ administracji może jedynie wydać decyzję na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, określając termin wykonania robót i kontrolując ich wykonanie. Z uzasadnienia decyzji organ I instancji wynika, iż prowadzi on postępowanie w sprawie celowości nałożenia obowiązków na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Postępowanie to stanowi odrębne postępowanie administracyjnego wobec niniejszego postępowania wszczętego z wniosku Gminy, będącej właścicielem sąsiedniej nieruchomości, o nakazanie rozbiórki budynku. Stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie organu nadzoru budowlanego winno być zawieszone do czasu rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na remont jest niezasadne. Ewentualna odmowa udzielenia pozwolenie na remont budynku, nie może co do zasady skutkować nakazem rozbiórki obiektu, odmowa ta może bowiem nastąpić z różnych przyczyn i nie wyklucza możliwości późniejszego uzyskania przez inwestora decyzji pozytywnej. Istnienie decyzji o pozwoleniu na budowę może mieć natomiast wpływ na celowość wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Uzyskanie pozwolenia na budowę i podjęcie prac przez inwestora może bowiem wyłączać bowiem konieczność ingerencji organu administracji. Zaznaczyć należy, że decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie zastępuje pozwolenia na budowę, a jeżeli zakres nakazanych robót wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zobowiązanego inwestora obciąża obowiązek jego uzyskania. Także wskazana przez organ odwoławczy możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności osób odpowiedzialnych za stan obiektu w związku z robotami rozbiórkowymi wewnątrz budynku pozostaje bez wpływu na rozpatrzenie niniejszej sprawy dotyczącej wniosku o nakazanie rozbiórki obiektu i nie mogła uzasadniać przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę nie ustosunkował się do podniesionego przez skarżących w toku postępowania odwoławczego zarzutu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z odpowiedzi na skargę wynika, iż organ ustalił datę otrzymania decyzji przez Burmistrza Gminy na podstawie dziennika podawczego wnoszącego odwołanie. Podkreślić należy, iż w sytuacji gdy decyzja była stronom doręczana za dowodem doręczenia (dowód: decyzja k. 23 akt postępowania administracyjnego organu I instancji) ustalenie daty doręczenia decyzji powinno nastąpić przede wszystkim na podstawie potwierdzenia odbioru decyzji, a jedynie w przypadku braku możliwości takiego ustalenia w oparciu o inny materiał dowodowy. Nadto wskazać należy, iż dla oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania znaczenie ma pierwsze doręczenie decyzji dokonane zgodnie z tzw. rozdzielnikiem do decyzji, a nie ponowne doręczenie odpisu decyzji jako ostatecznej dokonane zgodnie z pismem z dnia 26 czerwca 2001 r. (dowód: decyzja k. 23, k. 26 akt postępowania administracyjnego organu I instancji). Powyższe okoliczności nie były przedmiotem badania organu odwoławczego co narusza treść art. 134 k.p.a., w pierwszej kolejności organ odwoławczy winien bowiem ocenić spełnienie formalnych warunków wniesienia odwołania - w tym zachowania terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien rozważyć terminowość złożenia odwołania, rozpatrzyć wszystkie podniesione w odwołaniu zarzuty i prawidłowo zastosować przepis art. 138 k.p.a. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygniecie to uchyla skutki wdanej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku, skuteczność wadliwej decyzji w tym czasie byłaby bowiem aksjologicznie nieuzasadniona.