II SA/Gd 346/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia 3 marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 3 marca 2020 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 maja czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Umową przeniesienia własności nieruchomości z 19 czerwca 1969 r. Skarb Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nabył od J. i B. małżonków S. działkę nr [..] położoną w R., powstałą w wyniku podziału działki nr [..]. Zgodnie z umową nieruchomość miała być przeznaczona na poszerzenie ulicy, a jako podstawę nabycia nieruchomości wskazano art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na terenie miast i osiedli (Dz. U. Nr 35 poz. 240). Pismem z 12 grudnia 2012 r. spadkobiercy J. i B. małżonków S.: A.A.-Z.Z., reprezentowani przez radcę prawnego Z. K., wystąpili do Starosty o zwrot wywłaszczonej działki nr [..]. Wojewoda postanowieniem z 29 lipca 2014 r. wyłączył Starostę od rozpatrzenia sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Prezydenta Miasta (dalej: Prezydent) wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Prezydent pismem z 8 sierpnia 2014 r. poinformował wnioskodawców, że "dalsze prowadzenie postępowania możliwe będzie dopiero po przystąpieniu do sprawy wszystkich (...) spadkobierców poprzednich właścicieli działki nr [..]; dotychczas z wnioskiem o jej zwrot wystąpiła wyłącznie J. S., reprezentowana przez r.pr. Z. K.". W odpowiedzi J. S. oświadczyła, że w oparciu o pełnomocnictwo udzielone jej przez niektórych spadkobierców, przyłącza się do wniosku o zwrot nieruchomości w imieniu tych osób. Postanowieniem z 8 stycznia 2018 r. Prezydent podjął zawieszone na wniosek skarżącej postępowanie o zwrot działki nr [..]. Decyzją z 13 maja 2019 r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] o pow. 1649 m2, obręb [..], stanowiącej własność Powiatu, stwierdzając, że podczas oględzin przeprowadzonych 9 lipca 2018 r. ustalono, że działka nr [..] składa się z następujących elementów: południowa części działki stanowi jezdnię ulicy D., środkowa część działki na jej całej długości składa się z chodnika dla pieszych, ścieżki rowerowej, parkingu/zatoczki samochodowej. Na północnej części działki znajdują się wjazdy na posesję działek przylegających. Na północną część działki w niewielkim fragmencie wchodzą 2 kioski handlowe. W północno - zachodniej części działki znajduje się mur o wysokości ok. 2 metrów i fragment kładki pieszej ul. D. nad ciekiem wodnym. W ocenie Prezydenta Miasta doszło zatem do realizacji celu wywłaszczenia. Nieruchomość stanowiąca własność J. i B. S została nabyta przez Skarb Państwa na cele przebudowy i poszerzenia ulicy D. w R. Z całą pewnością ul. D., co najmniej od 1967 r. służyła do celów komunikacyjnych, a pomiędzy 1969 r. (data nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa) a 1976 r. (data archiwalnego zdjęcia lotniczego) ul. D. została poszerzona i wyremontowana. Oględziny z 9 lipca 2018 r. wykazały, że na działce znajdują się elementy infrastruktury drogowej. Wszystkie te elementy tworzą pojęcie drogi. Jednocześnie aktualny stan prawny i geodezyjny działki nr [..] pozwala stwierdzić, że nieruchomość spełnia funkcje drogowe i została objęta aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, według którego w całości znajduje się w pasie drogowym (symbol 015.KDL na planie). Natomiast zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów z 12 marca 2018 r. działka nr [..] oznaczona jest symbolem "dr - droga". Choć na terenie działki nr [..] znajdują się fragment muru wzdłuż cieku wodnego i część pawilonów handlowych, to jednak standowi ona całość pod względem geodezyjnym, która zarówno w ewidencji gruntów, jak i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określona jest jako nieruchomość drogowa. Prezydent wskazał, że 23 maja 2005 r. Starosta wydał decyzję, na podstawie której zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na przebudowę (modernizację) ulicy D., na odcinku od ul. M. do rzeki Z., w zakresie nawierzchni ciągów pieszych, ścieżki rowerowej, zatok postojowych, zatoki autobusowej, wjazdów na działki oraz ulic na styku z ulicą D. Działka nr [..] ob. [..] objęta została tą decyzją. Przeprowadzona wtedy modernizacja ul. D. doprowadziła do zagospodarowania działki nr [..], które nie zmieniło się do dnia dzisiejszego. Reasumując, stwierdzono, że cel wywłaszczenia (poszerzenie ulicy) został zrealizowany i miało to miejsce w latach 1969 - 1976, a zatem przed wprowadzeniem do obrotu prawnego terminów z art. 137 u.g.n. Brak możliwości zwrotu działki nr [..] wynika także z art. 2 u.g.n w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Drogi publiczne mogą bowiem stanowić wyłącznie własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co dodatkowo wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości na rzecz osób fizycznych. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia wskazano m.in., że część nieruchomości nie może być zakwalifikowana jako pas drogowy. Pas ten kończy się na chodniku i ścieżce rowerowej przy ul. D., a na dalszej części gruntu - określonej w decyzji jako północna część działki - znajdują się drogi wewnętrzne i parkingi dla samochodów, wybudowane dla obsługi budynku biurowo-handlowego w ostatnich latach oraz utwardzone place przed obiektami sklepowymi. Wojewoda decyzją z 3 marca 2020 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z 13 maja czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz odmówił jej zwrotu. Na wstępie organ przypomniał, że na mocy aktu notarialnego z 19 czerwca 1969 r., B. S. i J. S. częściowo sprzedali Skarbowi Państwa i częściowo przekazali bezpłatnie, w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, na własność Skarbowi Państwa działkę nr [..] położoną w R., z przeznaczeniem na cel poszerzenia ulicy. Organ wyjaśnił następnie, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast działka nr [..] nie została objęta taką decyzją, lecz przekazana na własność Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej. Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest art. 216 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. nr 39, poz. 172). Podkreślono, że w umowie wyraźnie wskazano, że część tej działki została sprzedana Skarbowi Państwa, a część została przekazana nieodpłatnie Skarbowi Państwa w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Oznacza to, że część działki [..], która została sprzedana, nie była objęta przejęciem na podstawie art. 13 ustawy, a w konsekwencji wywłaszczona. W związku z tym nie może ona podlegać zwrotowi w trybie przepisów u.g.n. Problem tkwi jednak w tym, że z umowy nie wynika, która część została przejęta w trybie tego przepisu, a która nie. W ocenie organu, z powołanych wyżej przepisów wynika, że możliwe było uzyskanie zgody organu administracji na dokonanie podziału nieruchomości w zamian za bezpłatne przeniesienie jej części na rzecz gminy (Skarbu Państwa). Mając to na uwadze, jak również okoliczność, że z materiału dowodowego nie wynika, jaka część działki [..] została przejęta na podstawie art. 13 ustawy, wskazano, że podziałowi podlegała działka nr [..] o pow. 4 485 m2, z której powstała będąca przedmiotem postępowania działka nr [..] o pow. 1649 m2 oraz działka nr [..] o pow. 2 836 m2. Zakładając, że cena 1 m2 była taka sama dla działki nr [..], to 20% powierzchni, o której mowa w art. 13 ustawy stanowiło 897m2. Oznacza to, że tylko ta część, tj. 897 m2 z całej powierzchni działki nr [..], została przejęte na podstawie tego przepisu, a część działki o powierzchni 752 m2 została sprzedana. Ponadto z uwagi na przeznaczenie przejętej części i lokalizację ulicy D. założyć należy, że zajmuje ona południową część działki nr [..] na całej jej długości. Zatem należy uznać, że jedną z podstaw zawarcia aktu notarialnego z 19 czerwca 1969 r. był art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, który jest objęty dyspozycją art. 216 u.g.n., ale jedynie w części działki nr [..] o pow. 897 m2, której położenia dokładnie nie można sprecyzować. Można jedynie domyślać się, że jest to część położona wzdłuż ulicy D., skoro została ona przeznaczona pod jej poszerzenie. Jednak Wojewoda odstąpił od próby wyjaśniania tej kwestii, podkreślając jednak, że zwrócona może być jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, a w sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy wywłaszczeniowej. Organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [..] znajduje się w całości w pasie drogowym ulicy D. w R. i stanowi drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych. Wskazują na to znajdujące się na nieruchomości elementy przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, tj. jezdnia o nawierzchni asfaltowej, ścieka rowerowa, chodnik, parking/zatoczka samochodowa, wjazdy na posesje i zieleń. Wojewoda uznał też, że na podstawie materiału dowodowego, którym dysponuje, nie można ustalić, jaki obszar północnej części działki zajmują 2 kioski handlowe, jednak z całą pewnością jest to obszar niewielki. W tym kontekście podkreślił, że tylko część działki nr [..] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa i z uwagi na przeznaczenie jej na poszerzenie ulicy D., należy uznać, że te fragmenty zajęte przez kioski nie były nią objęte, bowiem znajdują się na przeciwległej granicy działki niż ulica. Dalej zwrócono uwagę na to, że działka stanowi pas drogowy ul. D. w R., która to ulica została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. nr 35, poz. 179), które obowiązywało do dnia 31 grudnia 1998 r. Decyzja Wojewody z 27 listopada 2009 r., przekazująca na rzecz Powiatu m.in. działkę nr [..] potwierdza, że nieruchomość ta stanowiła drogę kategorii wojewódzkiej oraz wskazuje, że zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa nr [..] z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie nadania numeracji drogom powiatowym na terenie województwa, zmienioną uchwałą Zarządu Województwa Nr [..] z 19 maja 2009 r. nieruchomość wchodzi w skład pasa drogowego drogi powiatowej nr [..] ulicy D. od granicy m. G. do ul S., wykazanej w załączniku nr 2 do uchwały. Organ zaznaczył też, że w związku z tym, że część działki nie została przejęta na podstawie art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, postępowanie należałoby umorzyć. Zdaniem Wojewody, jednak skutki decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości i decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości są takie same. Prowadzenie w dalszym ciągu postępowania w celu wyjaśnienia, która dokładnie była to część, niepotrzebnie wydłużyłoby je, a i tak nie mogłoby się zakończyć orzeczeniem o zwrocie działki. Ponadto w trakcie postępowania odwoławczego ustalono, że jeden z wnioskodawców, B. S., zmarł w dniu 16 kwietnia 2019 r., a więc Prezydent skierował decyzję z 13 maja 2019 r. do osoby zmarłej. Skierowanie przez Prezydenta decyzji do osoby nieżyjącej powoduje konieczność jej uchylenia. Reasumując, Wojewoda uznał, że z uwagi na skierowanie decyzji do osoby zmarłej konieczne było jej uchylenie pomimo tego, że decyzja Prezydenta z 13 maja 2019 r. jest co do meritum prawidłowa, ponieważ niemożliwy jest zwrot nieruchomości, która w dniu wydania decyzji zwrotowej stanowi drogę publiczną. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 3 marca 2020 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z 13 maja czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości. Domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania zarzucono organowi rażące naruszenie: - art. 7, 77 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, - art. 10 § 1 k.p.a. przez niezajęcie stanowiska wobec wniosku skarżącej o uzyskanie wyjaśnienia Urzędu Miejskiego w istotnej sprawie mającej kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, - art. 78 § 1 k.p.a. przez pominięcie żądania przeprowadzenia dowodu z wyjaśnienia Urzędu Miejskiego co do zasadności twierdzenia, że przedmiotowa działka stanowi w całości pas drogowy, - art. 80 k.p.a. przez uznanie, że jednozdaniowa informacja Urzędu Miejskiego przesądza o udowodnieniu, że przedmiotowa działka stanowi w całości pas drogowy. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że decydujące dla negatywnego rozstrzygnięcia wniosku stron o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stało się ustalenie, że znajduje się ona w całości w pasie drogowym ulicy D. w R., co organ drugiej instancji ustalił w oparciu o jednozdaniową informację Urzędu Miasta zawartą w piśmie z 27 stycznia 2020 r. Pełnomocnik oświadczył, że złożył wniosek do Wojewody, by ten zażądał od Urzędu Miejskiego uzupełnienia pisma informującego, że przedmiotowa działka znajduje się w całości w pasie drogowym o wskazanie, jakie obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, są zlokalizowane na spornej działce, mając na uwadze definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz to, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej wynika bezsprzecznie, że działka ta zajęta w dużej części jest przez parkingi obsługujące przyległy budynek biurowo-handlowy, co odpowiada definicji drogi wewnętrznej. W piśmie tym poinformowano też, że jeden z wnioskodawców – B. S. – zmarł, a jego spadkobiercami są wymienione w tym piśmie osoby. Organ odwoławczy zignorował wniosek strony. Zdaniem skarżącej, sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości po jej wywłaszczeniu jest kluczowym elementem sprawy. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca podważała twierdzenie, że działka w całości znajduje się w pasie drogowym ulicy D. wskazując, że na jej części północnej ulokowane są parkingi obsługujące pawilon biurowo - handlowy i nie ma na niej infrastruktury związanej z obsługą ruchu na ul. D. ani jego zabezpieczeniem, nie znajdują się tam obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z zabezpieczeniem i obsługą ruchu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i wskazano, że w decyzji Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na przeznaczenie przejętej części działki i lokalizację ulicy D., założyć należy, że część przejęta na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli zajmuje południową część działki nr [..] na całej jej długości oraz, że te fragmenty zajęte przez kioski nie znajdują się w granicach tej części, bowiem znajdują się na przeciwległej granicy działki, niż ulica. Za bezpodstawne uznano twierdzenie skargi, że organ odwoławczy pominął pismo pełnomocnika skarżącej z 19 lutego 2020 r. zawierające wniosek o wystąpienie do Urzędu Miejskiego o uzupełnienie pisma z 27 stycznia 2020 r. o wskazanie, jakie obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą są zlokalizowane na spornej działce, bowiem wynika to ze znajdujących się w aktach sprawy - protokołu oględzin z 9 lipca 2018 r. oraz zdjęć pobranych z Google Earth - są to jezdnia o nawierzchni asfaltowej, ścieżka rowerowa, chodnik, parking/zatoczka samochodowa, wjazdy na posesje i zieleń (str. 9 decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody o odmowie zwrotu nieruchomości. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n. Sporna działka jest oznaczona numerem [..], o powierzchni 1649 m2, obręb [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], i która stanowi własność Powiatu. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że J. S. i B. S. częściowo sprzedali, a częściowo przekazali bezpłatnie Skarbowi Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej ww. działkę w dniu 19 czerwca 1969 r. Jak wynika z aktu notarialnego Rep. [..] J. i B. małżonkowie S., w wykonaniu obowiązku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na terenie miast i osiedli (Dz. U. 1948, nr 35, poz. 240), w odniesieniu do działki nr [..] o pow. 1649 m2, przeznaczonej na cele poszerzenia ulicy, przekazali ją nieodpłatnie na ten cel Skarbowi Państwa, a częściowo sprzedali ją Skarbowi Państwa za wskazaną w akcie notarialnym kwotę. Z aktu notarialnego nie wynika w jakiej części działka sprzedana, a w jakiej przekazana nieodpłatnie. Przypomnieć należy, że podziałowi podlegała działka nr [..] o pow. 4 485 m2, z której powstały działki: nr [..] o pow. 1 649 m2 oraz nr [..] o pow. 2 836 m2. Wobec braku dokumentacji, która wyjaśniałaby, w jakiej części działka o nr [.] została przekazana, a w jakiej sprzedana - Wojewoda przyjął, że jeśli cena 1 m2 była taka sama dla działki nr [..], to 20% powierzchni, o której mowa w art. 13 ww. ustawy, stanowiło 897 m2, co oznacza, że z całej powierzchni działki nr [..] (tj. 1 649 m2) tylko ta część (tj. 897 m2), mogłaby by być przejęta na podstawie art. 13 ww. ustawy, a 752 m2 tej działki zostało sprzedane. Wojewoda założył też, że część przejęta stanowi południową część działki nr [..] na całej jej długości. Jak wynika z treści decyzji o lokalizacji szczegółowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z 13 marca 1968 r. cała działka nr [..] była przeznaczona na przebudowę i modernizację ulicy D. w R. Następnie, w umowie przeniesienia własności nieruchomości z 19 czerwca 1969 r. wskazano, że działka Państwa S. miała zostać przeznaczona na poszerzenie ulicy. Wobec tak zakreślonego powodu pozbawienia własności zatem należało ustalić, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty. Do wywłaszczenia doszło na podstawie ww. art. 13 ustawy z 1948 r., zatem stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako u.g.n.) przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 136 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części (ust. 2). W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Przy czym wskazać dodatkowo należy, że sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w przypadku ustalenia, iż na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie u.g.n.), to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Organy trafnie ustaliły, że ulica D. w R. stanowi drogę publiczną: w latach 1986 – 1998 drogę wojewódzką, następnie powiatową, który to status posiada do dziś (nr [..]) i od 2009 r. stanowi własność Powiatu. Wskazać również należy, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w R., zwanego "[..]", przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Nr XXX/337/2016 z dnia 24 listopada 2016 r., ulica D., w tym sporna działka nr [..], jest położona na obszarze KDL i stanowi fragment drogi powiatowej nr [..]. Wymaga przypomnienia, że ze zgromadzonego materiału dowodowego (zdjęć lotniczych) wynika, że pomiędzy 1967 r. a 1976 r. nastąpiło poszerzenie układu drogowego ulicy D. poprzez wybudowanie jezdni asfaltowej i poboczy – chodników. Do 2005 r. ulica D. w R. (na odcinku od ulicy M. do rzeki Z.) składała się z jednej jezdni oraz posiadała po obu stronach jezdni chodniki. Natomiast na mocy decyzji Starosty z 23 maja 2005 r. zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na przebudowę (modernizację) ulicy D. (na odcinku od ulicy M. do rzeki Z.), w zakresie nawierzchni ciągów pieszych, ścieżki rowerowej, zatok postojowych, zatoki autobusowej, wjazdów na działki oraz ulic na styku z ulicą D., przy czym sporna działka nr [..] została objęta tą decyzją, a w wyniku przeprowadzonej modernizacji zagospodarowano działkę objętą wnioskiem o zwrot. Jak wynika zaś z protokołu oględzin z 9 lipca 2018 r. sporna działka składa się z następujących elementów: południowa część działki stanowi jezdnię ulicy D., środkowa część działki na jej całej długości składa się z chodnika, ścieżki rowerowej, parkingu/zatoczki samochodowej, na północnej części działki znajdują się wjazdy na posesję działek przylegających a w niewielkim fragmencie wchodzą dwa kioski handlowe. W północno -zachodniej części działki znajduje się trwałe ogrodzenie (mur o wysokości ok. 2 metrów) i fragment kładki pieszej ulicy D. nad ciekiem wodnym. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organy obu instancji doszły do przekonania, że zrealizowano cel wywłaszczenia, a sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje to ustalenie. Znajduje ono bowiem odzwierciedlenie w protokole oględzin i dokumentacji fotograficznej, ale także w dokumentach przesądzających o prawnym charakterze spornego terenu, tj. w powołanej wyżej uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z której bezspornie wynika, że działka ta w całości stanowi drogę publiczną (symbol KDL). Bez znaczenia zatem dla tej oceny byłoby stanowisko Urzędu Miasta, którego domagała się skarżąca, doprecyzowujące "jakie obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania drogą są zlokalizowane na spornej działce". Przeznaczenie działki nr [..] wynika bowiem z planu miejscowego i dotyczy jej całej powierzchni. Wyjaśniając to zagadnienie prawidłowo organy obu instancji odwołały się do przepisów regulujących problematykę dróg publicznych. Zgodnie bowiem z definicją drogi zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2020, poz. 470 ze zm.), drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Stosownie do art. 4 pkt 1 tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.) drogą jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zgodnie z § 110 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2016, poz. 124 ze zm.) w zależności od potrzeb droga może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli pojazdów, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych oraz przejazdy dla rowerzystów (ust. 1). Obiekty i urządzenia, o których mowa w ust. 1, mogą znajdować się w obrębie korony lub poza koroną drogi w zależności od ich przeznaczenia (ust. 2). Jak podnosi się w orzecznictwie, uwzględniając celowościowe rozumienie terminu "pas drogowy" powinien on zawsze kończyć się tam, gdzie nie zachodzi (nawet potencjalnie) jakakolwiek groźba kolizji konkretnego przedsięwzięcia (np. ogrodzenia działki prywatnej) z funkcjonowaniem drogi oraz obiektów budowlanych i urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 24 marca 2020 r., sygn. II SA/Bk 100/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pasem drogowym jest zawsze obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 5 lipca 2018 r., sygn. II SA/Sz 455/18, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale również chodnik oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika. Niezależnie od zaakceptowanej przez sąd oceny realizacji celu wywłaszczenia, nie ma podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w żadnej części, ponieważ sporna działka (na całej powierzchni) stanowi część drogi publicznej (powiatowej), co – jak podkreśla się w orzecznictwie – jednoznacznie wyklucza możliwość zwrotu tej nieruchomości (zob. wyrok NSA z 27 października 2020 r., sygn. I OSK 1084/20, wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2020 r., sygn. IV SA/Po 764/19, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd akceptuje jednocześnie stanowisko organu odwoławczego, który w okolicznościach niniejszej sprawy, właśnie z uwagi na fakt zrealizowania celu wywłaszczenia na całej działce nr [..], a zarazem - ze względu na brak jakichkolwiek dokumentów, które pozwoliłby określić w jakiej części działka nr [..] została wywłaszczona (przekazana nieodpłatnie), a w jakiej sprzedana – w sposób jednolity potraktował żądanie zwrotu wnioskodawców w odniesieniu do całej tej działki, choć uzasadnione byłoby umorzenie postępowania w odniesieniu do części sprzedanej przez spadkodawców skarżącej Skarbowi Państwa. Takie rozstrzygnięcie jest bowiem bardziej korzystne dla skarżącej i pozostałych wnioskodawców, bowiem zawiera orzeczenie merytoryczne, a nie formalnie kończące sprawę w instancji. Wreszcie, odnosząc się do bezspornie wynikającej z akt sprawy okoliczności doręczenia decyzji organu I instancji osobie nieżyjącej, wskazać należy, że sąd w pełni aprobuje stanowisko organu odwoławczego o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji (pomimo że co do meritum była ona prawidłowa). Decyzja ta, jako skierowana do osoby zmarłej, obarczona była kwalifikowana wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (stanowiącej przypadek rażącego naruszenia praw osób, które miały przymiot strony postępowania). Jednak w wypadku gdy wniesione zostanie odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., bowiem obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981/1, poz. 21). Niedopuszczalne jest przy postępowaniu odwoławczym orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a., mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego. Stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej wymagałoby wyraźnego wniosku strony, złożonego przed upływem terminu do wniesienia odwołania, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. W konsekwencji, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, a następnie orzekł co do istoty sprawy i doręczył decyzję stronom postępowania, z uwzględnieniem spadkobierców osoby, która zmarła w trakcie postępowania przed organem I instancji (według aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [..] z 30 lipca 2019 r.). Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżącej, jej pełnomocnika, uczestników postępowania (15 osób) oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).